В 1718–1722 гг. Сенат был реформирован. В частности, его членами стали все президенты коллегий. Была введена должность генерал-прокурора. С его появлением стала действовать целая армия прокуроров во всех центральных и губернских учреждениях. Ему же подчинялись и все фискалы империи. Генерал-прокурор и обер-прокурор Сената подчинялись только государю. Все поступившие в Сенат дела проходили через руки генерал-прокурора. Он мог опротестовать и приостановить решение Сената. Основная функция прокурорского контроля — забота о соблюдении правопорядка. Первым генерал-прокурором был Павел Иванович Ягужинский.
В 1721 г. в Петербурге был воссоздан на правах центрального учреждения Главный Магистрат, а на местах вновь образованы городские магистраты, в какой-то мере отражавшие сословные интересы купечества. Наконец, в дополнение к Преображенскому приказу для решения дел политического сыска в Петербурге была учреждена Тайная канцелярия.
§ 3. Реформа местного управления
Реформа центральных и местных органов власти была огромным шагом вперед по сравнению со старой приказно-воеводской системой государственной власти. Создана была система органов управления, каждое звено которой отличалось от других строго определенными функциями на всей территории страны. Новые органы управления имели коллегиальный характер. При этом все члены коллегии — от президента до асессора — были наемными чиновниками, получавшими государственное жалованье. Такое положение в свою очередь подразумевало профессионализм каждого чиновника. Это коренным образом отличало новую систему управления абсолютной монархии от старой феодальной системы. Отныне попытки использовать власть, должность, чин в корыстных целях были уже правонарушением.
Однако строительство новой бюрократической машины государственного управления шло отнюдь не гладко. Первая губернская реформа очень скоро выявила свою неэффективность. Трехуровневое управление оказалось излишне сложным. Поэтому уже с 1719 г. стала проводиться в жизнь вторая губернская реформа. Губернии были сохранены (к этому времени их было уже одиннадцать), но основной административной единицей становится провинция. Из 50 провинций наиболее важные, «знатные» возглавлялись генерал-губернатором, губернатором, вице-губернатором или обер-комендантом. Во главе остальных стояли воеводы. Провинции, созданные реформой 1719 г., стали предшественницами екатерининских губерний. Губернаторы всех 11 губерний имели реальную власть лишь в губернском городе и одноименной провинции. Круг полномочий воеводы был теперь очень широк: «во всем царского величества интерес и государственную пользу тщательно остерегать». Это финансовые, военно-хозяйственные, полицейские, торговые и многие другие направления деятельности. Число и структура провинциальных контор при воеводе не только сохранились, но и умножились.
Провинция делилась на дистрикты. Во главе их теперь стояли земские комиссары. Они собирали налоги, передавая их в рентерею, ведали полицией. Им подчинялись так называемые нижние земские комиссары, у которых в свою очередь были в подчинении сельские сотские и десятские, старосты и разного рода выборные люди, т. е. общинные структуры поддержания порядка.
Поначалу воеводам подчинялись города и городские магистраты. Но с 1721 г. магистраты подчинялись только Главному магистрату и городское население было исключено из ведения воевод. В период проведения первой ревизии система гражданской власти была существенно деформирована. В провинциях были созданы переписные канцелярии, а в дистриктах — полковые дворы с штаб— и обер-офицерами и воинскими командами. Переписные канцелярии главенствовали над гражданской администрацией. Помимо прямой обязанности контролировать сбор подушной подати, полковые дворы, подменяя гражданскую власть, выполняли полицейские и даже судебные обязанности. Правда, у воеводы была еще судебная власть.