Идея Совета сама по себе была не нова. Еще в последние годы правления Петра I был создан Тайный совет для более оперативного руководства государством его главой. Однако теперь роль его должна была быть иная. При слабости положения Екатерины I на троне значение деятельности будущего Совета неизбежно возрастало. По свидетельству саксонско-польского посланника Лефорта, о его создании поговаривали уже в мае 1725 г., но указ появился лишь 26 февраля 1726 г. Председателем Совета назначалась сама царица, членами его были Ф. М. Апраксин, А. Д. Меншиков, П. А. Толстой, Г. И. Головкин, А. И. Остерман и Д. М. Голицын. Вскоре к общему неудовольствию в Совет был введен и герцог голштинский, зять царицы, ставший вместе со своим министром Г. Ф. Бассевичем играть видную роль в придворных делах. Практически делами Совета руководили три наиболее влиятельные фигуры: А. Д. Меншиков, Г. И. Головкин и А. И. Остерман.
Вновь созданный Совет буквально облегчил царицу «в тяжком ее правительства бремени». Это было несомненным фактическим ограничением ее власти. Вместе с тем Совет умалил и значение Сената, так как отныне предписывалось без ведома и санкции Тайного совета «никаким указом прежде не выходить». Тайный совет вел надзор «над всеми коллегиями и прочими учреждениями». Таким образом, все важнейшие нити государственного управления были сосредоточены в этом учреждении.
Поручив виднейшим сановникам государства собрать и представить письменные мнения о государственных делах и желаемых переменах, Екатерина нашла утеху в личной жизни и разнообразных развлечениях. В течение всех этих лет, по лаконичному замечанию французского посланника Кампредона, царица «ведет очень неправильную жизнь». Невиданная роскошь, празднества, пиры стали постоянным явлением царского двора.
Непрочный трон в руках женщины усилил своекорыстные стремления временщиков, устраивавших свои дела. Уже в июле 1725 г. саксонско-польский посланник Лефорт в сердцах писал: «Невозможно описать поведение этого двора: со дня на день не будучи в состоянии позаботиться о нуждах государства, все страдают, ничего не делают, каждый унывает и никто не хочет приняться за какое-либо дело, боясь последствий». Хотя на ектениях маленького Петра упоминали только после цесаревен, честолюбивый А. Д. Меншиков, понимая растущую популярность малолетнего внука Петра, пустился со всеми ухищрениями и интригами в погоню за, казалось, совершенно фантастической мечтой женить мальчика на своей дочери Марии. В ход были пущены все средства вплоть до подкупа за 30 тыс. червонцев фаворитки Екатерины I некоей Анны Крамер. Довольно быстрому согласию Екатерины I на этот брак способствовало и желание умалить значение Петра как претендента на трон.
Однако Меншиков добился, казалось бы, невозможного — помолвка Марии с внуком Петра I была предрешена. Торжество Меншикова ускорило его разрыв с П. А. Толстым, прошлое которого было неотделимо от смерти царевича Алексея, отца малолетнего Петра. Понимая опасность этой оппозиции, «светлейший князь» с помощью одной из гнуснейших провокаций уже в момент предсмертной болезни царицы так называемым делом Девиера политически уничтожил П. А. Толстого, И. И. Бутурлина и др. Временщик был вновь на коне!
В начале мая 1727 г. на третьем месяце болезни Екатерины I решался вопрос о престолонаследии. Итогом его был известный «тестамент» Екатерины, который вместо ослабевшей царицы был публично подписан за нее дочерью Анной. В этом своеобразном документе наследники разбиты были на три группы: а) Петр Алексеевич и будущие потомки его, б) Анна Петровна и будущие потомки ее, в) Елизавета Петровна и ее будущие потомки. И наконец, старшая сестра маленького Петра — Наталья Алексеевна. Переход престола от первого наследника к последующим обусловливался бездетностью. Этот проект, зачеркнувший указ Петра I, был компромиссом между сторонниками Петра Алексеевича и его противниками. Дмитрий Михайлович Голицын и его приверженцы уже готовы были даже женить Петра Алексеевича на Марии Меншиковой, так как иного для него пути на престол не видели. В «тестаменте» было оговорено, что малолетний Петр становится государем лишь в 16 лет, а с вступлением на престол дает обеим царевнам откупного по 1,5 млн червонцев каждой вкупе с мамиными бриллиантами. Таков был итог циничного торга дворянской верхушки.