Очевидным было и то, что петровский план удовлетворения запросов потребителей за счет продукции национальной промышленности был хорош лишь на бумаге. Слов нет, без сомнений русская мануфактура сделала колоссальный рывок за годы петровских реформ, но она все равно не могла заполнить рынок разнообразными и хорошими товарами – жалобы на низкое качество продукции русских предприятий раздавались постоянно, а жульничество русских мануфактуристов и купцов стало чуть ли не основным брендом русской промышленности. Уже тогда понятие «русская работа» не было знаком качества. Установление же высоких таможенных пошлин на товары, которые не производились в стране (галантерея, сыры, вина), вызвало недовольство дворянства. Мало радости принес тариф и русским купцам, специализировавшимся на продаже за границу сырья, которое, по мысли Петра, отныне должно было идти на русские мануфактуры.
А уж какой шум подняли западные купцы – контрагенты России – нечего и говорить. В своих многочисленных челобитных они утверждали, что «все купечество, так же и все купцы, как русские, так и иностранцы, чрез установление тарифа и запрещение разных товаров ныне все ж в разорении, а до сочинения тарифа всегда торг был цветущий». Правы они были или нет, но правительство Екатерины не могло с этим не считаться.
23 июня 1725 года по указанию П.П.Шафирова в журнале Коммерц-коллегии появилась примечательная запись: «В бытность его (Шафирова. – Е.А.) в Кронштадте и Петергофе Ея императорское величество изволили указать, дабы ему, так и всем Коммерц-коллегии [членам] конечное старание [иметь] и, как возможно, купечество приласкать и не озлоблять. Он же… докладывал, что в учиненном торговом морском уставе и тарифе некоторые пункты кажутся купцам не без тягости, чего ради Ея величество изволили указом, усмотря о том, что по прибытии Ея величества в Санкт-Петербург доложить». Так, путь к изменениям в торговой политике был открыт.
Торгово-промышленные проблемы были весьма сложны, и в начале 1727 года в Совете созрела мысль организовать «Комиссию о коммерции» под руководством А.И.Остермана. Одним из первых начинаний комиссии стал призыв к купечеству подавать свои проекты и челобитные о «поправлении коммерции». Уже с самого начала стало ясно, что дело это – не одного года, и верховники отдавали себе отчет в трудностях перемен как в таможенном, так и в податном деле.
О начальстве и пользе акциденции
Важные перемены во многих сферах хозяйства шли параллельно с изменениями системы государственного управления, созданной Петром в результате реформы 1718–1724 годов. Две главные претензии предъявляли великому реформатору его сподвижники. Во-первых, они считали, что реформа управления привела к снижению общей эффективности и оперативности работы правительственных органов. Создание многих коллегий не привело, по мнению верховников, к улучшению управления, а централизация управления лишь усилила волокиту и злоупотребления. Во-вторых, верховники осуждали резкое увеличение численности чиновников.
То, что новые правители России – сами бюрократы до мозга костей – начали бороться с излишним, по их мнению, ростом бюрократии, вполне естественно. Этим людям казалось, что эффективность и надежность аппарата управления зависят от сокращения его численности и общего удешевления бюрократической работы. Как известно, такие мысли были не новы, в России – стране обитания чудовищного бюрократического монстра – все подобные эти сокращения и удешевления делались неоднократно и безуспешно. В этих случах всегда срабатывает извечный, неотменяемый ни одним режимом закон, согласно которому всякое сокращение численности бюрократического аппарата и его удешевление с неизбежностью приводят к прямо противоположному: увеличению числа чиновников и удорожанию аппарата. Но нам важно другое – те меры, о которых шла речь в Верховном тайном совете, имели свою идеологию, которую можно назвать отчасти «реставрационной». Верховники ставили под сомнение прежде всего основные камералистские принципы (т. е. приципы коллегиальности) государственного строительства, взятые с Запада и положенные в основу петровских реформ. И здесь были две главные причины: во-первых, верховники эти принципы не понимали, и, во-вторых, в условиях России эти, привнесенные Петром в ходе государственной реформы из Швеции, принципы работали плохо, поэтому и казались зряшными, дорогостоящими, неэффективными.
Первое, что было ожесточенно раскритиковано и подверглось частичной отмене, – это принцип коллегиальности как в центральных, так и в местных учреждениях. 15 июня 1726 года в Совете «разсуждение было о множественном числе в коллегиях членов, от чего в жалованье происходит напрасный убыток, а в делах успеху не бывает». Из высшего эшелона коллежского управления было предложено оставить в каждой коллегии лишь президента, вице-президента, двух советников и двух асессоров и «быть из них одной половине в Петербурге», а другую распустить по домам без жалованья на том основании, что «в таком множественном числе во управлении лучшаго успеху быть не может, ибо оные все в слушании дел за едино ухо почитаются».
Это не только образное, но и точное определение. Действительно, коллегиальная система управления, которая должна была, по мысли Петра Великого, поставить заслон самовластию судей – руководителей приказов, то есть старых центральных учреждений, явно не срабатывала. Президентами коллегий были, как правило, «принципалы» – приближенные Петра, и спорить с ними на заседаниях коллегии простым членам присутствия или асессорам было небезопасно – слишком неравны были, при формальном равенстве голосов, силы. Поэтому, прочитав сотни протоколов и журналов коллегий, очень редко встретишь споры и дискуссии по обсуждаемым вопросам – все споры решались еще до заседания, в кабинете президента. Да иначе и быть не могло – некоторые элементы и формы демократии (даже в ее бюрократическом, для пользы дела, смысле) тотчас извращались и угасали под сильнейшим влиянием всей системы, построенной на совсем иных, авторитарных, самодержавных принципах.
Верховники, опытные бюрократы, протершие коленки от постоянного ползанья перед начальством и государем, в этом смысле были реалистами: европейские принципы коллегиальности не действовали в России. Поэтому невольно они тяготели к привычным (а в сущности, к дедовским) порядкам единоличного управления, при которых на местах главными были губернатор, комендант, воевода, а в центральных учреждениях – президент с правами прежнего приказного судьи. С годами русская практика нашла самое выразительное и емкое слово – «начальник», «начальство», что уже само по себе означает приоритет авторитарного начала в управлении.
Тогда же в Совете было «рассуждено», что поскольку в провинциальных городах кроме воевод есть еще «по нескольку человек асессоров, секретарей, и к тому особливыя правления имеют камериры и рентмейстеры, и при них подьячие и солдаты, також вальдмейстеры», то от обилия этих служащих случаются «в делах непорядки и продолжения… народу от многих и разных управителей тягости и волокиты».
Но дело было не только в том, что послепетровским деятелям были чужды идеи бюрократической дифференциации и контроля над работой государственного аппарата, которые Петр, видя в этом защиту от злоупотреблений и коррупции, настойчиво проводил в ходе своей государственной реформы. Дело было в другом: верховники испытывали ностальгию по прежним, «старым добрым временам». Альтернативой петровской системе выступали такие, по мнению верховников, удобные допетровские порядки. «А понеже, – читаем мы, – прежде сего бывали во всех городах одни воеводы и всякие дела, как государевы, так и челобитчиковы, також по присланным изо всех приказов указом отправляли одни, и были без жалованья, и тогда лучшее от одного правление происходило, и люди были довольны».