Прежде всего, президент, в силу институциональных причин настороженно относящийся к премьеру, являющемуся его потенциальным наследником, объективно вынужден воспринимать любую внутреннюю напряженность в правительстве как ослабление своего потенциального конкурента и, соответственно, как свое собственное усиление.
Не следует забывать и о клановости российской политики: жалоба премьера на подчиненного, принадлежащего к клану президента, будь она хоть миллион раз обоснована, неминуемо, в силу вполне объективных управленческих причин будет воспринята последним как антипрезидентская акция, как политическая атака на президента. В то же время жалоба на подчиненного, принадлежащего к клану самого премьера, также может оказаться для последнего контрпродуктивной, так как даст прекрасный повод для замены соответствующего члена правительства на представителя враждебного клана.
В результате «двухголовое» российское правительство оказывается полностью неработоспособным по вполне объективным институциональным причинам.
Эта уникальная система целиком и полностью унаследована нынешней «демократической» Россией от сталинского Советского Союза, в котором она служила эффективнейшим инструментом создания и поддержания системы «сдержек и противовесов». В самом деле: ничто не может укрепить позиции руководителя более, чем одновременное назначение как своего подчиненного, так и его заместителя - с последующим поддержанием и регулированием тлеющего конфликта между ними.
Беда заключается в том, что эта система работает только «под страхом смерти»: при условии жесткого объективизированного контроля первого лица, постоянной угрозы для всех его подчиненных и периодически проводящихся масштабных ротаций кадров. Гуманизация этой системы, неизбежная как по политическим причинам (консолидация аппарата, элементарно страшащегося за свою жизнь), так и в силу старения и смерти вождя, неминуемо лишает ее работоспособности. Более того: она делает ее уникальной по своей коррупциогенности, так как первое лицо или его окружение получает возможность одновременно требовать подношения (с управленческой точки зрения неважно - в форме взяток или в виде политической и аппаратной лояльности) и у своего подчиненного, и у его заместителей. Насколько можно понять, именно это в различных формах происходило с советской системой управления при Брежневе и привело ее к коллапсу.
Как это выглядит и функционирует (а точнее, не функционирует) в современных условиях - общеизвестно.
Недовольство неэффективным аппаратом управления, сделавшим российское государство практически несуществующим с точки зрения выполняемых им общественно значимых функций, к настоящему времени стало всеобщим и охватило не только общество, но и его наиболее влиятельную часть - крупный бизнес.
Понятно, что интерес последнего носит выраженный эгоистический характер, однако его категорическая, абсолютная потребность в придании российскому государству хотя бы минимальной дееспособности вполне соответствует объективной потребности общества и представляется поэтому крайне обнадеживающим фактором.
В то же время реализовываться этот фактор будет не непосредственно, а с учетом всех «сопутствующих обстоятельств» развития российского общества, то есть весьма болезненно и непоследовательно.
Ключевой причиной недееспособности современной российской исполнительской власти, «болевым узлом» ее внутренних противоречий является нерациональное урегулирование отношений президента и председателя правительства. Непосредственно оно выражается в отделенности правительства от премьера, а точнее - в факте назначения членов правительства не его председателем, а президентом - «через голову» последнего.
Для повышения эффективности правительства представляется необходимым урегулировать отношения между президентом и премьером, что может быть сделано по одной из трех принципиальных схем:
президентской республикой (классическим примером являются США), в которой президент «по должности» возглавляет правительство;
парламентской республикой (существующей во всех современных развитых странах с формально монархическим строем, Италии, Германии, Австрии, Израиле и т.д.), в которой победившая на выборах партия формирует правительство, а президент (или король) выполняет представительские функции, служит символом нации и моральным авторитетом, становясь значимой фигурой лишь в кризисных ситуациях;
смешанной системе «сосуществования» сильного президента с сильным премьером (примером которой является Франция).
Российская система изначально создавалась как подражание американской, - правда, дальше чисто формального копирования дело не пошло. Правда, Ельцин искренне пытался возглавить работу правительства Гайдара и на протяжении всего 1992 года непосредственно руководил ей, но в конце концов ему не хватило терпения, и он сосредоточился на стратегических вопросах, в соответствии с потрясающей формулой «не царское это дело» передав практическое управление тогда «техническому» премьеру Черномырдину. Бурбулис же и вовсе придумал для себя должность государственного секретаря, трогательно предусмотрев практически полное отсутствие обязанностей и почти неограниченное право вмешиваться в любые вопросы государственного управления по своему усмотрению.
В результате Конституция 1993 года стала попыткой закрепить стихийно сложившееся в тогдашней России подражание французской системе -естественно, не осознанное, а вызванное простым стремлением сохранить максимальное количество влиятельных руководящих постов для тех или иных начальников.
Однако французская система, являющаяся порождением целого ряда кровопролитных революций и глубочайших внутренних потрясений, требует для своего успешного функционирования тончайшей внутренней настройки и большой не только политической, но и общественной культуры. Для России - не только декабря 1993 года, только что пережившей противостояние президента и парламента, прямое нарушение президентом действовавшей Конституции и танковый расстрел среди бела дня здания Верховного Совета с полутора сотнями только официальных жертв, но и сегодняшней - утонченность и выверенность французской системы представляется непосильной в первую очередь организационно.
Собственно, глубочайший перекос в пользу президента, фактически освободивший его от непосредственной ответственности за развитие страны и переложивший эту ответственность на председателя правительства (лишенного целого ряда необходимых для реализации этой ответственности прав в пользу президента) является практической иллюстрацией и окончательным доказательством этого тезиса.
В условиях слабости гражданского общества и неразвитости общественных институтов слишком сложные системы (в том числе и государственной власти) оказываются заведомо неработоспособными и в конечном счете грубо упрощаются, что сопровождается их искажением, вульгаризацией и утратой эффективности. Поэтому французский вариант при всей близости к сложившемуся в современной России оказывается недоступным ей.
Наиболее эффективным способом организации государственной власти представляется президентская республика, при которой избранный гражданами страны президент непосредственно руководит ее развитием и несет всю полноту ответственности за последствия своих действий. При этом наличие многопартийной системы обеспечивает гражданский контроль за его деятельностью между выборами.
К сожалению, реализация данной системы в России ближайших лет представляется маловероятной именно вследствие ее наибольшей эффективности. С одной стороны, руководители нашей страны исторически, начиная с некоторых царей, не были склонны к принятию на себя всей полноты ответственности за последствия собственных действий. Поэтому президентская республика, возлагающая на них не только власть, но и ответственность за последствия ее применения, вряд ли будет поддержана ими в полном объеме (подчеркнем, в силу не личных качеств тех или иных политиков, но именно исторической традиции).