В гораздо более тяжелом положении находились государства, которые занимали промежуточную ступень между формальным суверенитетом и фактической подчиненностью.
Это были африканские, греческие и азиатские государства, вовлеченные в сферу римской гегемонии в результате войн Рима с Карфагеном, Македонией и Сирией. Независимое государство платит не слишком дорого за свою самостоятельность, беря на себя тяготы войны. В случае необходимости государство, утратившее свою самостоятельность, по крайней мере может быть вознаграждено тем, что его покровитель обеспечивает ему спокойствие от нападений соседей. Но государства-клиенты не пользовались ни самостоятельностью, ни миром. В Африке фактически велась вечная пограничная война между Карфагеном и Нумидией. В Египте арбитраж Рима формально разрешил спор о наследстве между двумя братьями — Птолемеем Филометором и Птолемеем Толстым; тем не менее новые властители Египта и Кирены вели между собой войны из-за обладания Кипром. В Азии внутренние споры о престолонаследии и происходившее на этой почве постоянное вмешательство соседних государств раздирали на части большинство государств: Вифинию, Каппадокию, Сирию. Но кроме этих внутренних распрей велись многочисленные и тяжелые войны между Атталидами и галатами, между Атталидами и вифинскими царями, даже между Родосом и Критом. В самой Элладе тоже не прекращались обычные здесь мелкие раздоры, и даже в общем столь спокойная Македония изнемогала от внутренних распрей, вызванных новыми демократическими учреждениями. Рим и зависимые государства одинаково были виноваты в том, что последние жизненные силы и последнее народное достояние расточались в этих бесцельных распрях. Государствам-клиентам следовало бы понять, что, если государство не в силах воевать с любым врагом, оно вообще не может воевать и что, раз владения и положение всех этих государств фактически гарантировались Римом, им оставалось лишь улаживать свои разногласия мирным путем или же передавать их на третейское решение Рима. Когда родосцы и критяне обратились с просьбой о помощи к съезду Ахейского союза и последний серьезно обсуждал вопрос об отправке войска (601) [153 г.], то в сущности это было только политической комедией. Глава римской партии выступил тогда с заявлением, что ахейцы уже не имеют права вести войну без разрешения Рима. Этим он констатировал, быть может, с неприятной резкостью, ту истину, что суверенитет зависимых государств сделался пустой формой и что всякая попытка вдохнуть жизнь в этот призрак неминуемо повела бы лишь к полному уничтожению его. Однако господствующее государство заслуживает еще большего упрека, чем зависимое от него государство. Государство, как и частный человек, нелегко мирится с сознанием собственного ничтожества. Властелин обязан и имеет право либо отказаться от своего господства, либо же проявить такое импонирующее превосходство материальных сил, которое заставит подчиненных примириться со своим положением. Но римский сенат не сделал ни того, ни другого. Со всех сторон к нему обращались и осаждали просьбами; он постоянно вмешивался в дела африканские, эллинские, азиатские, египетские, но действовал так нерешительно и вяло, что его попытки примирить враждующих обычно только обостряли смуту. Это был период комиссий. Уполномоченные сената беспрестанно отправлялись в Карфаген, в Александрию, в Ахейский союз, ко дворам династов Передней Азии. Они производили расследования, налагали запрещения, писали донесения. И все же важнейшие дела нередко решались без ведома сената и против его воли. Так, например, сенат присудил Кипр Киренейскому царству; тем не менее остров остался во власти Египта. Один сирийский принц взошел на престол своих предков, ссылаясь на якобы вынесенное Римом решение в его пользу; в действительности же сенат категорически отказал ему в этом, и принц тайно бежал из Рима, нарушив запрет. Даже открытое убийство римского комиссара, который по поручению сената на правах регента управлял Сирией, осталось совершенно безнаказанным. Конечно, азиаты отлично знали, что они не в состоянии сопротивляться римским легионам; но они столь же хорошо знали, что сенат не расположен посылать римских граждан в поход на берега Евфрата или Нила. Поэтому в этих отдаленных от Рима странах все шло так, как бывает в школе при отсутствии учителя или при слишком мягком учителе. Римское владычество одновременно лишило народы благ свободы и благ порядка. Для самих римлян такое положение тоже было чревато опасностями, так как это в известном смысле отдавало на произвол судьбы северные и восточные границы. Здесь могли образоваться обширные царства, опирающиеся на внутренние азиатские страны, находящиеся за пределами римской гегемонии; в отличие от слабых государств-клиентов эти крупные царства могли стать опасными для Рима и рано или поздно начать соперничать с его могуществом. Рим не в силах был своевременно и быстро воспрепятствовать образованию таких царств. Правда, от этой опасности римлян отчасти предохраняло тогдашнее состояние пограничных народов; они всюду были раздроблены и лишены благоприятных условий для образования могущественных государств. Тем не менее из истории Востока мы ясно видим, что в тот период фаланги Селевка уже не стояли на берегах Евфрата, а легионы Августа еще не появились там.
Давно пора было положить конец такому неопределенному положению. Но единственно возможным выходом из него было превращение зависимых государств в римские провинции. Это было легко осуществить, тем более что римское провинциальное управление в сущности передавало в руки римского наместника только военную власть; административные и судебные функции в основном оставались в ведении городских общин или во всяком случае должны были оставаться за ними. Итак, поскольку вообще от прежней государственной независимости уцелели еще жизнеспособные элементы, они могли сохраниться только в форме местного самоуправления городских общин. Необходимость этой административной реформы была ясна. Спрашивалось лишь, проявит ли сенат медлительность и погубит реформу или же у него хватит мужества и силы ясно понять положение и энергично провести необходимые меры.
Обратимся прежде всего к Африке. В Ливии порядки, введенные римлянами, покоились, главным образом, на равновесии между государством кочевников под управлением Массиниссы и городом Карфагеном. При энергичном и умном правлении Массиниссы царство его росло, крепло и цивилизовалось (I, 636). Карфаген тоже окреп, благодаря только одному факту отсутствия войны; он достиг такого же богатства и численности населения, как и во время своего политического могущества. Римляне с плохо скрываемой завистью и страхом смотрели на, казалось, несокрушимое процветание своего старого соперника. Если до сих пор они отказывали Карфагену в какой-либо серьезной помощи против непрекращавшихся захватов Массиниссы, то теперь они стали сами вмешиваться в эти столкновения, причем открыто выступали на стороне Массиниссы. Более 30 лет длился спор между Карфагеном и Массиниссой из-за округа Эмпории у Малого Сирта, одной из плодороднейших карфагенских областей; спор был, наконец (около 594 г.) [160 г.], разрешен римскими комиссарами: карфагеняне должны были очистить города в Эмпории, оставшиеся в их владении, и уплатить царю 500 талантов в виде компенсации за неправомерное пользование данной территорией. В результате Массинисса немедленно захватил другой карфагенский округ на западной границе карфагенской территории — город Туску — и обширные поля у Баграда. Карфагенянам оставалось лишь снова начать тяжбу в Риме без всякой надежды на успех. После длительной и несомненно умышленной проволочки в Африку прибыла новая комиссия (597) [157 г.]. Но карфагеняне не хотели безоговорочно подчиниться ее третейскому решению без предварительного точного расследования правовой стороны вопроса; они настаивали на внимательном рассмотрении дела; тогда комиссары попросту вернулись в Рим.