Ми знаємо з викладеного вище, що Україна не була окремою провінцією чи адміністративною одиницею багатоетнічної Російської імперії. Громадсько-політичною думкою Росії кінця XIX — початку XX ст. Україна сприймалася як певний етнічний регіон, жодним чином не окреслений адміністративно-територіальними межами. Офіційна імперська історіографія розглядала минуле українського народу як невід’ємну складову загальноросійської історії, а простір «України» сприймався як історично своєрідна частина ареалу розселення російського племені малоросів. У цьому сенсі сам цей широкий ареал малоросів-русинів, показаний навіть у російських навчальних атласах, аж ніяк просторово та ментально не сприймався як «ціла країна». Просторова тотожність країни «України» та етнічних «українських земель» існувала лише в уяві «політичних українців». У цьому сенсі статус, наприклад, підавстрійської Галичини (котра була частково окупована Росією під час війни і де проживала русинська гілка малоросів) міг бути для Петрограда лише російським, а будь-яка «українськість» сприймалася як «австрійська інтрига».
На противагу цим стереотипам власну національно орієнтовану схему історії українського народу здійснив у своїх історичних працях М. Грушевський. Багаторічні дослідження він підсумував в опублікованій 1904 р. статті «Звичайна схема руської історії і справа раціонального укладу історії східного слов’янства», у якій сформулював концепцію самостійного розвитку українського історичного процесу (про яку ми вже згадували вище). Це давало можливість українському рухові ставити питання про національно-державні прагнення українського народу, що й було зроблено з початком Української революції. Тепер настав час конкретизувати вимоги, визначивши територіальні межі «українських земель».
Питання про автономію вперше широко й публічно обговорив Всеукраїнський національний конгрес, проведений УЦР 6—8 квітня 1917 р. у Києві. У першому представницькому форумі українського руху взяло участь близько 1 тис. делегатів від різних українських політичних, громадських, професійних, культурних організацій. Конгрес перетворив Українську Центральну Раду на загальноукраїнську організацію, зробив її керівним органом українського національно-визвольного руху, переорієнтував діяльність з культурно-просвітницької на державотворчу, наскільки вона уявлялася такою на момент спалаху революційного романтизму. Як зазначає О. Бойко, на ньому прозвучало вісім науково-теоретичних рефератів і доповідей, що стосувалися різних аспектів автономії України. Доповідачами виступали провідні діячі національного руху, відомі вчені й фахівці Н. Григоріїв, Д. Дорошенко, Ф. Крижанівський, Ф. Матушевський, П. Понятенко, В. Садовський, М. Ткаченко, О. Шульгин, в обговоренні взяли участь близько 100 делегатів.
В українських політичних колах на той час найбільш поширеною була думка про визначення меж України за етнографічним принципом. Відповідно до нього, українськими вважалися землі, на яких більшість місцевого населення становили українці. До таких теренів у межах тодішньої Російської держави належали в повному складі губернії: Волинська, Катеринославська, Київська, Подільська, Полтавська, Харківська, Херсонська (від 68 % до 97 % українців); частково Чернігівська губернія (за винятком чотирьох північних повітів: Мглинського, Новозибківського, Стародубського, Суразького); частково Таврійська губернія (без Криму); деякі доволі значні території Холмської губернії, Кубані, Бессарабської, Гродненської, Воронезької, Курської, Ставропольської губернії, Області Війська Донського.
У цей же час латиські національні організації виступали за об’єднання територій Прибалтійського краю, населених латишами, в автономну Латвію; литовські — за створення автономної Литви; естонські — за автономію Естонії. Старі губернські кордони не відбивали реалій етнічних ареалів. Так, естонці проживали в Естляндській та Ліфляндській губерніях, але в частині останньої більшість становили латиші. Білоруси домагалися федеративного устрою Росії, одним із «штатів» якої мала стати Білорусія; грузини — національно-територіальної автономії Грузії. Тому сторічний адміністративно-територіальний устрій Росії став піддаватися дедалі більшій критиці з боку «національних окраїн», які намагалися перемалювати його за етнічними критеріями. На певний, доволі тривалий час дореволюційна етнографічна карта Росії стала політично актуальнішою, ніж усі інші «тематичні карти».
Проте переговори Ради з Тимчасовим урядом з приводу автономії України в травні 1917 р. не дали успіху. Петроград стояв на позиціях збереження єдиної Росії принаймні до скликання Установчих зборів, тому апріорі був налаштований до вимог України негативно.
Ми не будемо заглиблюватися у перипетії тодішніх перемовин Києва й Петрограда і лише підсумуємо їхні наслідки. Обидві сторони мали несумісні погляди на перспективи вирішення питання автономії України, адміністративних повноважень УЦР і територіальних меж автономії. Процес містив низку етапних моментів, урочистих актів, гучних розривів, декларацій (зокрема двох перших Універсалів УЦР, які постулювали «явочним порядком» обсяг амбіцій УЦР), але максимумом здобутків Ради у відносинах із Тимчасовим урядом стала ухвалена 4 серпня «Тимчасова Інструкція Генеральному секретаріатові Тимчасового уряду на Україні». Цей документ перекреслював більшість досягнутих перед тим домовленостей, а найбільшої поразки українська сторона зазнала у визначенні територіальних меж автономії.
Попри попередню усну угоду про поширення компетенції Генерального секретаріату на дев’ять губерній, «Інструкція» обмежувала територію автономної України лише п’ятьма: Київською, Волинською, Подільською, Полтавською і Чернігівською (за винятком повітів Мглинського, Суразького, Стародубського та Новозибківського). Попри переважання українського населення, інші терени для Петрограда лишалися або Новоросією, або Південною Росією. «П’ять українських губерній» за умови переваги українців були майже такими ж поліетнічними, як і індустріальні південні райони, але декларування українського характеру останніх давалося російським політикам набагато менш доказовим, якщо не звичайним нахабством київських вискочок із Центральної Ради.
Подальші колізії стосунків з «демократичним» Петроградом тривали до більшовицького перевороту. Вирішальні документи з приводу територіальних меж України були прийняті восени 1917 р.
Жовтневий переворот у Петрограді та події, що відбулись слідом за ним в Україні, створили для Центральної Ради сприятливу можливість прискорити процес державотворення. У боротьбі за владу, що розгорнулась у Києві, УЦР виступила найбільш реальним претендентом; на той момент вона ще була морально й організаційно готова перебрати владу на всій території Україні. Сьома сесія УЦР, яка відбулась 28 жовтня — 2 листопада 1917 р., санкціонувала перехід влади в Україні до Центральної Ради, утворила в складі Генерального секретаріату низку нових секретарств із метою повного охоплення усіх лайок державного управління. У територіальному питанні сесія ухвалила «поширити повною мірою владу Генерального секретаріату на всі відмежовані землі України, де більшість людності є українською, а саме — Херсонщину, Катеринославщину, Харківщину, материкову Таврію, Холмщину, частину Курщини та Воронежчини».
Зміна влади в Петрограді залишила Центральну Раду сам на сам із проблемою упорядкування своєї влади і території. До певного часу вона із цим могла впоратися. 13 листопада УЦР зробила рішучий крок уперед на шляху до суверенізації. Вона ухвалила III Універсал, яким проголосила створення Української Народної Республіки (УНР) як федеративної частини Російської демократичної держави. III Універсал УЦР включив до складу Української Народної Республіки більшість українських етнографічних земель, розширивши її територію у порівнянні з «Інструкцією» Тимчасового уряду з п’яти до дев’яти губерній: «До території Народної Української Республіки належать землі, заселені здебільшого українцями: Київщина, Поділля, Волинь, Чернігівщина, Полтавщина, Харківщина, Катеринославщина, Херсонщина, Таврія (без Криму). Остаточне визначення кордонів Української Народної Республіки щодо прилучення частини Курщини, Холмщини, Зоронежчини і суміжних губерній та областей, де більшість населення українська, має бути встановлено за згодою організованої волі народів».