Бачення українськими політиками розв’язання національного питання відбилося у доповідях і резолюціях Конгресу. Загальною вимогою учасників зібрання було створення української автономії у складі федеративної Російської Республіки. У доповіді Валентина Садовського «Про територію і населення автономної України» західним кордоном української території визначалися Люблінська і Гродненська губернії. Межі Холмської губернії у складі України належало виправити згідно з етнографічним принципом. У резолюціях Конгресу зазначалося, що кордони між державами повинні бути встановлені згідно з волею прикордонного населення; для справедливого вирішення цього питання Україна мала бути допущена на майбутню мирну конференцію як держава, на території якої велася війна. Також заявлявся протест «проти претензій на землі непольські, заявлені польською Тимчасовою державною радою в декларації на заклик Тимчасового уряду Російського до з’єднання польського народу з вільною Російською державою. Народ український не потерпить ніяких намагань до захоплення прав на територію України, политу його потом і кров’ю». Якщо кордон у Холмській та Гродненській губерніях належало ще скоригувати, то Волинська, Подільська та Київська губернії вважалися безперечно й цілком українськими.
22 квітня 1917 р. російський Тимчасовий уряд за рекомендацією Центральної Ради призначив крайовим комісаром Галицько-Буковинського генерал-губернаторства (з правами генерал-губернатора) Дмитра Дорошенка — в подальшому активного діяча національної революції 1917—1920 рр. Це був перший у новітній історії українець, який після багатьох десятиліть австро-польського панування очолив Східну Галичину. Однак до перепідпорядкування краю Центральній Раді так і не дійшло: після контрнаступу Центральних держав у серпні 1917 р. Галицько-Буковинське генерал-губернаторство перестало існувати.
Протягом літа 1917 р. Центральна Рада намагалася порозумітися з Тимчасовим урядом щодо питання організації автономії України на територіальних засадах, проголошених Всеукраїнським національним конгресом. З цього приводу було ухвалено два універсали; щоправда, в них не конкретизувалося питання територій. У серпні Тимчасовий уряд Росії видав Тимчасову інструкцію, якою визнав юрисдикцію Генерального секретаріату (виконавчого органу Центральної Ради) над п’ятьма губерніями, замість дев’яти, як того вимагали українці. Втім, західний відрізок кордону не зазнав суттєвих змін і охоплював ті самі Волинську і Подільську губернії, тобто визначався річками Західний Буг і Збруч. При цьому зазначалося, що повноваження Києва можуть бути поширені також на інші губернії чи їх частини, якщо утворені на основі постанови Тимчасового уряду в цих губерніях земські інституції висловляться за бажаність такого поширення.
Каталізатором процесу утвердження української автономії стали Жовтневий переворот у Петрограді та невдала спроба більшовиків захопити владу в Києві. У листопаді 1917 р. III Універсалом Центральної Ради була проголошена Українська Народна Республіка (УНР), західний кордон якої визначався аналогічно до Тимчасової інструкції (західні межі Волинської та Подільської губерній), але з уточненням, що остаточне визначення кордонів, зокрема приєднання Холмщини та інших територій з більшістю українського населення, «має бути встановлено по згоді організованої волі народів». За кілька днів з ініціативи холмських делегатів Центральна Рада ухвалила резолюцію, що Холмщина та Підляшшя є невід’ємною складовою УНР. На той час реальна можливість української влади контролювати західну периферію обмежувалася лінією фронту Першої світової, що відсікала і Холмщину і західні повіти Волині. Протягом майже всього 1917 р. Центральна Рада у згоді з Тимчасовим урядом підтримувала військові цілі Антанти у війні з Центральними державами. В одному з інтерв’ю для французької преси член Центральної Ради Іван Маєвський заявив: «Для нас не може бути й мови про сепаратний мир. Ми хочемо повернути землі, окуповані німцями. Ми маємо ще визволити Галичину, Буковину і частину України». Коли Тимчасовий уряд було скинуто й нова більшовицька влада оголосила про намір вивести Росію з Першої світової війни, Антанта покладала сподівання на збереження Східного фронту принаймні Україною.
Після Лютневої революції у Росії частина польських політичних кіл, яка орієнтувалася на Антанту, усвідомила, що прийшов час відійти від автономізму і порушити питання про повну незалежність Польщі. Тепер майбутнє їхньої батьківщини залежало не від обіцянок Петрограда, а від перемоги у війні Франції, Великої Британії та Сполучених Штатів Америки. Починаючи з березня 1917 р. лідер єндеків Роман Дмовський лобіював польські інтереси у Франції, а в США за польську справу агітував визначний композитор і піаніст Ян Ігнацій Падеревський. 15 серпня 1917 р. ці діячі утворили Польський національний комітет, який до кінця року був офіційно визнаний Антантою представником польського народу. Відновлення польської держави стало однією з цілей союзників у Першій світовій війні.
Після визнання Тимчасовим урядом Росії належності Волині та Поділля до майбутньої української автономії влітку 1917 р. Польський національний комітет розгорнув у Франції активну пропагандистську кампанію, зображуючи український національний рух як німецьку інтригу («жменя осіб, підкуплених Німеччиною»), спрямовану на розвал і виведення Росії з війни на боці Антанти. Разом із цим поляки висловили занепокоєння українськими претензіями на Східну Галичину.
8 січня 1918 р. президент США Будро Вільсон запропонував умови перемир’я у Першій світовій війні, широко відомі під назвою «14 пунктів». Серед інших пропозицій у цьому документі містилися положення, дотичні до проблеми польсько-українських територіальних суперечок. У 10-му пункті декларації зазначалося: «Народи Австро-Угорщини, місце яких у Лізі Націй ми прагнемо бачити захищеним та забезпеченим, повинні отримати найширшу можливість автономного розвитку»; у пункті 13: «Має бути створена незалежна Польська держава, що повинна включати в себе всі території з незаперечно польським населенням, якій має бути забезпечений вільний та надійний доступ до моря [... ] рівно ж як і територіальна цілісність, мають бути гарантовані міжнародним договором». Якщо польські політики звернули основну увагу на згадку в декларації про їхню батьківщину і необхідність відновлення незалежності, то австрійські українці на те, як визначалися межі Польщі. Настроям українських підданих дуалістичної монархії відповідав заклик до автономії всіх народів Австро-Угорщини та обмеження Польщі територією «з незаперечно польським населенням». Вихід з війни Росії відсунув майже на рік перспективу перемоги Антанти, але за цей час 14 пунктів Вільсона не були забуті.
Ініціатива з укладення сепаратного миру на Східному фронті належала новому більшовицькому керівництву Росії. У листопаді-грудні 1917 р. голова Ради народних комісарів Володимир Ленін поставив завдання вивести Росію з Першої світової війни та придушити «вогнища контрреволюції», до яких зараховано й УНР. Таким чином, уже на початку грудня Центральна Рада опинилася в складній ситуації практичної неможливості утримувати свою ділянку фронту проти Центральних держав та необхідності оборонятися проти інтервенції російських більшовиків, яких підтримували місцеві збільшовичені армійські частини. За таких обставин УНР була змушена відмовитись від своїх зобов’язань перед Антантою і шукати порозуміння з Німеччиною та Австро-Угорщиною. Зі свого боку, Центральні держави перебували у важкому військово-політичному і економічному стані, а отже, самі шукали нагоди ліквідувати Східний фронт та отримати доступ до продовольчих ресурсів Наддніпрянщини. У січні 1918 р. до окупованого Німеччиною Брест-Литовська (Берестя) виїхала українська делегація на чолі із Всеволодом Голубовичем.
Загальна ідея Берестейського миру Центральних держав з УНР полягала в тому, що перші допоможуть очистити Україну від більшовиків, а друга забезпечить коаліцію своїм продовольством. З точки зору Берліна, це був дуже бажаний «хлібний мир». Але поряд із тим делегація УНР несподівано висунула територіальні претензії на окуповані Західну Волинь і Холмщину, а також на австро-угорські Східну Галичину, Північну Буковину та Закарпаття.