Предусмотренную постановлением VII съезда Советов СССР конституционную комиссию сформировали сразу же, 7 февраля, при открытии первой сессии ЦИК Союза ССР седьмого созыва. Включили в нее тридцать одного члена ЦИК, представлявших три группы широкого руководства страны: сопредседателей ЦИК СССР — Н. Айтакова, М. И. Калинина, Г. Мусабекова, Г. И. Петровского, А. Р. Рахимбаева, Ф. Ходжаева, А. Г. Червякова, а также А. С. Енукидзе и ответственного редактора «Известий» Н. И. Бухарина; председателей союзного и республиканских совнаркомов — В. М. Молотова, П. П. Любченко, Н. М. Голодеда, Д. Е. Сулимова, зампреда СНК СССР В. Я. Чубаря, наркомов А. С. Бубнова, К. Е. Ворошилова, Л. M. Кагановича, Н. В. Крыленко, М. М. Литвинова, A. M. Микояна, прокурора СССР И. А. Акулова, его заместителя А.Я. Вышинского, зампреда Верховного суда СССР П. А. Красикова; партийных работников — Сталина, А. А. Жданова, избранного на Пленуме ЦК 1 февраля 1935 г. кандидатом в члены Политбюро, ответственного редактора «Правды» Л. З. Мехлиса, заведующего Бюро международной информации ЦК ВКП(б) К. Б. Радека, председателя ЦК МОПР СССР Е. Д. Стасову, 1-го секретаря ЦК компартии Узбекистана А. И. Икрамова, 1-го секретаря Бурят-Монгольского обкома партии М. Н. Ербанова.
Сразу же после этого узкое руководство перенесло усилия в совершенно иную область. На основе предложений, внесенных в Политбюро новым прокурором СССР Вышинским, сменившим Акулова, была предпринята попытка подвергнуть критике деятельность НКВД и несколько ограничить его права, определённые менее года назад. В записке от 13 мая Вышинский предложил пересмотреть законность акции НКВД по «очистке Ленинграда от социально чуждых элементов», проведенной в марте 1935 г. в связи с убийством 1 декабря 1934 г. С.М. Кирова и приведшей к высылке 11 702 человек, подчеркнув при этом, что проверка «выявила ряд грубейших ошибок и просчетов», заставивших прокуратуру уже на 1 мая отменить 13,4 % такого рода решений ленинградского УНКВД.[41]
Неделей ранее Политбюро получило от Вышинского проект постановления «О порядке производства арестов», утвержденного только 17 июня. Им устанавливалось, что аресты по всем без исключения делам органы НКВД впредь могут производить лишь с согласия соответствующего прокурора. Помимо этого, для ареста членов ЦИКов СССР и союзных республик, руководящих работников наркоматов всех уровней, директоров и заместителей директоров заводов и совхозов, инженеров, агрономов, врачей, профессуры, руководителей учебных и научно-исследовательских учреждений требовалась не только санкция прокурора, но и согласие соответствующего наркома.[42]
По предложению Вышинского 26 июля Политбюро утвердило еще одно важное решение — «О снятии судимости с колхозников», призванное создать юридическую базу, позволяющую ликвидировать «лишенцев», сделав возможным осуществление пока еще части того, о чем заявил Молотов, — возвратить избирательные права тем, кто был их лишен по суду. В соответствии с новым актом, официально ЦИК и СНК СССР предписывалось «снять судимость с колхозников, осужденных к лишению свободы на сроки не свыше 5 лет либо к иным, более мягким мерам наказания и отбывшим данные им наказания или досрочно освобожденных до издания настоящего постановления, если они в настоящее время добросовестно и честно работают в колхозах, хотя бы они в момент совершения преступления были единоличниками».[43] В результате за первые семь месяцев, к 1 марта 1936 г., с 768 989 человек сняли как судимость, так и сопровождавшее ее временное поражение в правах, лишавшее их возможности пять лет участвовать в выборах.[44]
По решению конституционной комиссии подкомиссии должны были подготовить свои предложения в двухмесячный срок, т. е. к середине сентября. На деле первые наброски статей новой Конституции начали поступать лишь полтора месяца спустя после назначенного срока. Задержка объяснялась выявившимися серьезными расхождениями о допустимых пределах отступлений от Конституций 1918 и 1924 гг. Так, Крыленко резко выступил против разделения власти, а также выборности судей (последнее предложил Вышинский, видимо, после предварительной консультации со Сталиным). Члены правовой подкомиссии сошлись на компромиссе — сохранить выборность судей только низшей инстанции, народных. Бухарин со своей стороны настойчиво требовал не предоставлять избирательные права всем без исключения гражданам, к чему призывал Молотов на VII Всесоюзном съезде Советов, но вместе с тем согласился на замену советской избирательной единицы — производственной на свойственную буржуазным странам территориальную.[45]
Так обнаружилось, что уже на начальном этапе переработки Конституции обозначились принципиальные разногласия между Сталиным и видными в прошлом ортодоксальными партийными деятелями, отказывающимися поступиться своими принципами. Видимо, потому-то Сталин передоверил дальнейшую подготовку нового Основного Закона лишь тем, кому он мог полностью доверять. Уже входившему в подкомиссию по общим вопросам А. И. Стецкому — заведующему отделом культуры и пропаганды ЦК, по экономическим — Я. А. Яковлеву, заведующему сельхозотделом ЦК, а также Б. М. Талю — первому заместителю Стецкого, до того момента не входившему в какую-либо подкомиссию.
Вряд ли данный выбор оказался случайным, сделанным в последнюю минуту. Скорее всего неблагоприятный вариант развития событий Сталин, задумывая конституционную реформу, полностью не исключал. А раз так, то ему следовало готовиться к нему и вполне возможно, именно такой расчет и лег в основу решения Политбюро от 25 мая 1935 г. о разделе культпропа на пять самостоятельных отделов — партийной пропаганды и агитации (Стецкий); печати и издательств (Таль); культурно-просветительной работы (А. С. Щербаков); школ (В. М. Волин); науки, научно-технических изобретений и открытий (К. Я. Бауман по совместительству).[46] Тем самым Стецкого и Таля избавляли от значительной части обязанностей, позволяя при необходимости и без ущерба для дела надолго сосредоточиться на иных, срочных проблемах. Яковлева включили в эту группу как надежного соратника Сталина и знающего сельское хозяйство администратора, а также редактора (с 1923 по 1929 гг.) созданных им популярных, с огромными по тем временам тиражами газет — «Крестьянской газеты» и «Бедноты».
В феврале 1936 г. Стецкому, Талю и Яковлеву удалось создать «черновой набросок», который вполне устраивал Сталина. Он включал в себя все те основополагающие разделы и статьи, на которых настаивал Сталин и которые вскоре практически без изменений вошли в утвержденную новую Конституцию СССР: система выборов; предоставление избирательных прав всем гражданам страны; разделение власти на две самостоятельных ветви — законодательную, Верховный Совет, и образуемый им Совнарком, власть исполнительную; выборность народных судей; ликвидация ЗСФСР и вхождение Азербайджана, Армении, Грузии непосредственно в Союз; переименование советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в советы депутатов трудящихся. Только получив «черновой вариант», Сталин окончательно уверовал в успех своего начинания, почему и позволил себе открыто заявить о самой значительной, призванной полностью изменить всю политическую жизнь Советского Союза грядущей перемене.
5 марта 1936 г. «Правда» опубликовала запись беседы Сталина с председателем американского газетного объединения «Скриппс-Говард ньюспейперс» Роем Говардом, в ходе которой американский журналист задал вопрос о том, насколько новая Конституция, новая избирательная система могут «изменить положение в СССР, поскольку на выборах по-прежнему будет выступать только одна партия». Отвечая, Сталин сказал: «Вас смущает, что на этих выборах будет выступать только одна партия. Вы не видите, какая может быть в этих условиях избирательная борьба. Очевидно, избирательные списки на выборах будет выставлять не только коммунистическая партия, но и всевозможные общественные организации. А таких у нас сотни… Вам кажется, что не будет избирательной борьбы. Но она будет, и я предвижу весьма оживленную избирательную борьбу… Миллионы избирателей будут подходить к кандидатам, отбрасывая негодных, вычеркивая их из списков, выдвигая лучших и выставляя их кандидатуры. Да, избирательная борьба будет оживленной, она будет протекать вокруг множества острейших вопросов, главным образом вопросов практических, имеющих первостепенное значение для народа. Наша новая избирательная система подтянет все учреждения и организации, заставит их улучшить свою работу. Всеобщие, равные, прямые и тайные выборы в СССР будут хлыстом в руках населения против плохо работающих органов власти».[47]