Раньше в III Отделении работало несколько шпионов, по мере необходимости устанавливавших слежку за эмигрантами-революционерами. Чиновникам, которые стали ведать безопасностью при Александре III, этих мер показалось недостаточно. Нужна была более надежная защита, а именно единая, воинственно настроенная организация, способная разоблачить и подавить в любом месте Западной Европе любую группу, решившую бороться за свержение самодержавия. Заграничная агентура стала той организацией, через которую охранка намеревалась действовать во Франции и соседних странах. До 1883 года парижское отделение царской охранки состояло всего из пяти-шести агентов, работавших каждый по отдельному заданию. Лишь в 1883 году Департамент полиции официально принял на себя руководство Заграничной агентурой. Новая агентура стала официальным отделением Департамента полиции при Министерстве внутренних дел. Она финансировалась из государственной сметы секретных расходов.
Несколько сохранившихся документов, где приводятся цифры по бюджету с 1877 по 1883 год, показывают, что с появлением Заграничной агентуры расходы правитеяьства значительно возросли. Ранее III Отделение поручало все средства по смете секретных расходов. В 1877 году его денежный фонд составлял 186 877 рублей, в 1878 году — 251 877 рублей. К 1880 году, когда к Департаменту полиции перешло все имущество ликвидированного III Отделения, этот бюджет увеличился почти в два раза и достиг 558 957 рублей. В перечне расходов говорилось, что только за 1880 год почти 20 % фондов (108 580 рублей) было выплачено тайным агентам внутри страны. На тайных агентов за границей было истрачено только 3,4 % (19 тысяч рублей) — даже меньше той суммы, которая выделялась охранкой для обеспечения некоторого влияния в западной прессе (21 тысяча рублей). Цифра в 19 тысяч рублей приводится в статье финансовых расходов III Отделения за 1878 год. Таким образом, расходы на иностранных агентов до 1880 года составляли незначительную часть бюджета. Траты из секретных фондов за 1880 год распределялись следующим образом: 2900 рублей начальнику полиции в Петербурге, 7500 рублей начальнику полиции в Москве, 7080 рублей киевской жандармской администрации, 65 000 рублей на нужды «внутреннего агентства».
Следующая сохранившаяся смета расходов относится к 1883 году, когда была создана Заграничная агентура. К этому времени расходы снова удвоились и составили более одного миллиона рублей. Перераспределение ассигнований не зарегистрировано, но общее увеличение расходов совпадает по времени с неожиданным значительным ростом числа тайных агентов и в России, и за границей. Ту же сумму — около одного миллиона рублей — Александр III обещал в 1881 году «Священной дружине». Связь эта не случайна. За 20 месяцев своего существования «Священная дружина» (раннее название — «Святая дружина»), негласно стоявшая на страже государственной, безопасности, истратила львиную долю своего бюджета на создание организации, позднее преобразованной в Заграничную агентуру.
В «Отчете Заграничной агентуры „Священной дружины", составленном одним из ее организаторов И. И. Воронцовым-Дашковым в 1883 году, подводится итог-работе этой агентуры за весь двухлетний период существования. Цель отчета, как говорится в его преамбуле, — довести до сведения Центрального комитета «Дружины», каких результатов достигла агентура. Агенты «Дружины» находились в Париже, Женеве, Стамбуле, Филиппополе, Лондоне, Вене, а также в Румынии и Италии. Если все филиалы этой агентуры, кроме парижского и женевского, учредились в июне-октябре 1882 года, когда сама «Дружина» уже находилась на пороге ликвидации, Парижская агентура была учреждена в апреле 1881 года и считалась наиболее важной. «Действительно, — говорилось в отчете, — Париж представлял собой в последнее время один из центров, куда сосредоточивалась русская эмиграция и откуда она сносилась как с Россией, так и с другими заграничными городами, где пребывали эмигранты».
Дипломат Ю. С. Карцов впоследствии вспоминал: «„Дружинники"» не находили объекта деятельности и не знали, с чего начать: некоторые предлагали поехать в Париж, вызвать на дуэль или убить Рошфора». Далее Карцов, однако, пишет, что «деятели „Дружины" более помышляли о чинах и придворных отличиях: взять на себя деяние кровавое они бы не решились». «Дружинник» Смельский записывал в своем дневнике в ноябре 1881 года: «Прочел № Berliner Zeitung о том, что члены нашей Дружины, получая громадные деньги, тратят их… на проституток и выпивку».