Помыслы и политические проекты Александра Павловича в течение почти всего царствования вращались вокруг двух вопросов: дарования Конституции и освобождения крепостных. В его царствование появился целый поток подобных проектов, причем все они формулировались в осторожной и зачастую противоречивой форме. В основе их было стремление достичь верховенства закона, создать некое «правовое государство», способное наложить определенные узы как на монарха, так и на его подданных и навсегда покончить с правлением капризных фаворитов и тиранов, которыми столь богато оказалось XVIII столетие.
Вопрос о конституционной реформе осложнялся, однако, рядом обстоятельств. Дворянство, понимавшее новые идеи и поддерживавшее их, действовало в основном во имя политического освобождения своего собственного сословия и вопреки интересам других общественных классов и политических группировок. К тому же в среде самого дворянства существовали многочисленные конфликтующие фракции и группировки. Старые аристократы сформировали «сенаторскую партию», возглавлявшуюся Александром Воронцовым. Они стремились сосредоточить прерогативы «правового государства» главным образом в Сенате, где имели сильные позиции. Тогда как либерально настроенные молодые друзья царя, входившие в Негласный комитет, выступили против программы сторонников Воронцова. Они опасались, что эта программа выльется лишь в одну реформу, которая похоронит надежды на осуществление всех остальных. Кучка закоренелых консерваторов (Ф.В. Ростопчин, А.Б. Куракин, А.С. Шишков), вспоминавших царствование Екатерины II как «золотой век» дворянства, поддерживала традиционные самодержавные прерогативы российского монарха. Существовала, наконец, и заговорщическая группа убийц Павла I во главе с Н.П. Паниным и П.А. Паленом. Александр, разумеется, боялся их. Он не мог забыть судьбу отца. Говорят, что не один месяц царь чувствовал себя их заложником.
После прихода Александра к власти именно Зубовы и петербургский военный губернатор П.А. Пален определяли первые шаги царя на государственном поприще. Если до восшествия на престол Александр неодобрительно относился к сословным привилегиям дворянства, то теперь по предложению членов Непременного совета, им же назначенных, он подтвердил исключительность дворянских привилегий, показав тем самым преемственность с внутренней политикой Екатерины II. Члены Совета в марте 1801 г. отклонили подготовленный по поручению царя генерал-прокурором А.А. Беклешовым проект указа о запрещении продавать крепостных без земли. Не поддержали этот проект и «молодые друзья». В конце концов, Александр вынужден был пойти на компромисс. Ему пришлось ограничиться именным рескриптом Академии наук о запрете публиковать объявления о продаже крестьян без земли.
Под давлением «заговорщиков» и сенаторов 5 июня 1801 г. император был вынужден издать Указ, согласно которому обязался восстановить старые права Сената. Все это делало невозможным опереться в проведении реформ на Сенат и Непременный совет. Однако Александр I был дальновидным политиком, убежденным в необходимости частичных уступок с целью предотвращения событий Французской революции. Пример тому – Жалованная грамота российскому народу, в которой в духе умеренного конституционализма предполагалось закрепить основные права и обязанности сословий (в том числе крепостных крестьян) по образцу Жалованных грамот дворянству и городам 1785 г. Дворянство (а в перспективе все имущее население) должно было получить политические права, а следовательно, возможность избирать и быть избранными в Сенат, являвшийся «вотчиной» аристократии.
1-я редакция Жалованной грамоты российскому народу – проект А.Р. Воронцова – датируется июнем 1801 г. и представляет собой типичную феодальную хартию с упором на права и привилегии дворянства. Этот проект дважды обсуждался на заседаниях Негласного комитета в июле месяце, где замечания Н.Н. Новосильцева стали основой 2-й редакции Грамоты в сентябре 1801 г. Среди бумаг М.М. Сперанского сохранилась и 3-я редакция, сделанная главой канцелярии Непременного совета Трощинским. Часть статей Грамоты была обсуждена на заседании Непременного совета, итогом чего стала 4-я редакция документа, в которой со всей очевидностью уже просматривается внесословный характер документа: замена слова «помещик» на «владелец», охрана личной собственности всего населения, некоторые буржуазно-демократические свободы и возможность изменения законов только с согласия Сената. Некоторые положения Грамоты нашли отражение в коронационных указах 12 сентября 1801 г. и в указах 8 сентября 1802 г. о реформе Сената и создании министерств. В дальнейшем принципы Грамоты легли в основу конституционных проектов Ионических островов 1801, 1803 и 1806 гг. и Финляндии (1809), проекта Сперанского 1809 г. и проектов Уставной грамоты Российской империи 1818– 1820 гг. Н.Н. Новосильцева и П.А. Вяземского.