Институты государственной власти. Одним из главных препятствий рационализации государственного управления являлось традиционное для России отсутствие четкой системы разграничения функций и сфер деятельности между различными институтами власти. Унификаторская политика Николая I принципиально не изменила сложившегося положения. Напротив, появление новых бюрократических учреждений лишь усугубило управленческий хаос. Так, управление в финансовой сфере осуществлялось помимо Министерства финансов Министерством внутренних дел, Государственным казначейством, Министерством государственных имуществ, ведомством вдовствующей императрицы Марии Федоровны. Отсутствовало четкое разграничение полицейских функций между Министерством внутренних дел и III Отделением Собственной Его Императорского Величества канцелярии. При этом часть сыскной деятельности, связанной с перлюстрацией корреспонденции, была возложена на Главное управление почт.
Несмотря на учреждение в 1837 г. Министерства государственных имуществ, не было упразднено и аналогичное по своему предназначению V Отделение Императорской канцелярии. Обеим структурам вменялись задачи разработки реформ в отношении государственных крестьян. Отделение Императорской канцелярии в структурной ведомственной иерархии стояло над министерством. На практике чиновники обоих органов то дублировали друг друга, то снимали с себя ответственность и переадресовывали решение важных управленческих задач. Граф П.Д. Киселев, будучи начальником Пятого отделения, должен был контролировать самого себя как министра государственных имуществ. Еще большие сложности вносило в управление учреждение ряда специальных «крестьянских комитетов» (в 1828, 1829, 1835, 1839, 1842, 1846, 1847 гг.). Их прерогативы не ограничивались лишь вопросами о частновладельческих крестьянах, распространяясь и на сферу, входившую, казалось бы, в компетенцию Пятого отделения. В результате крестьянская реформа, на которую были затрачены значительные финансовые средства, к исходу правления Николая I так и не состоялась. Вероятно, причины ее пробуксовки заключались не только в политических обстоятельствах (таких, как холерные бунты или европейские революции) и сопротивлении дворянства, но и в дисфункции структурно разбухшего бюрократического аппарата.
Иногда в силу неразграниченности полномочий между структурными подразделениями николаевской государственной машины разгорались долговременные конфликты. Так, не могли разделить между собой цензорские функции Министерство народного просвещения и III Отделение Императорской канцелярии. Ведомственный конфликт усугублялся личной враждой министра С.С. Уварова и председателя А.Х. Бенкендорфа.
Совмещение ряда полномочий Государственного Совета, Сената и Комитета министров приводило к общей разбалансировке системы. С целью структурного упорядочения функций институтов высшей власти был учрежден Особый секретный комитет 6 октября 1826 г. под председательством руководителя Государственного Совета В.П. Кочубея. Однако, просуществовав до 1832 г. и так и не решив поставленных задач, Комитет был распущен.
Особенности делопроизводства. В правление Николая I наблюдалось стремительное разрастание бюрократического аппарата. Если к концу XVIII в. чиновничий штат составлял 15—16 тыс. человек, то к середине XIX в. – уже 61,5 тыс. Вместо с тем это все равно уступало, особенно в пропорциональном отношении к населению, численности управленческого персонала в западноевропейских странах. Если в Петербурге на 1000 жителей приходилось 1,1—1,3 представителя администрации, то в Лондоне и Париже соответственно 4,1 и 4,5 чиновника.
Другое дело, что российский бюрократизм подразумевал не столько оптимизацию управленческих механизмов, сколько усложнение процедуры делопроизводства. Только в одном департаменте министерства документ подвергался 34 последовательным операциям. За год среднестатистический российский губернатор подписывал около 100 тыс. бумаг, т.е. по 270 входящих и исходящих документов ежедневно. Министерства были буквально завалены ворохом бумаг. Если в 1803 г. Министерством внутренних дел было рассмотрено 24 921 дело, то в 1827 г. – уже 35 тыс. дел. Неоднократно предпринимавшиеся правительством попытки сократить переписку структурных подразделений министерств ни к чему не привели.
Судопроизводство предполагало прохождение множества ревизующих и апелляционных инстанций. В результате подавляющее большинство рассматриваемых в судах споров так и не заканчивалось окончательным вердиктом. Из уголовных дел только 12,5% вынесенных приговоров были доведены до своего логического завершения. В остальных случаях обвиняемые, не будучи еще определены как преступники, находились «под подозрением» или «под сильным подозрением».