Государство как сеть власти
Может сложиться мнение, что сформулировать особый характер государства как организации нетрудно: государства осуществляют власть над другими организациями. Но некоторые неправительственные организации иногда отказываются подчиняться государству; повстанцы на Кубе признали над собой власть Кастро, а не правительства Батисты.
Чтобы описать различие между государством и другими организациями, нам придется использовать следующую формулировку: для любого населения государство существует в той степени, в которой одна из групп, осуществляющих власть над ними, осуществляет власть над всеми другими или претендует на то— и это никем не оспаривается, — что она осуществляет власть общего характера, отдавая распоряжения, имеющие приоритет над распоряжениями любой другой организации. Она, возможно, не сумеет реализовать тот приоритет, на который претендует, в случае конфликта, а в некоторых случаях может даже и не стремиться принудительно осуществить этот приоритет. Но ее отличают всеобъемлющий характер и уникальность притязаний на приоритет*.
Эффективность власти и низкий уровень предельных издержек любого отдельно взятого случая осуществления контроля со стороны официальных властей объясняет ее центральную роль в управлении. Государственный контроль в форме поощрений и наказаний, назначаемых для каждого конкретного случая (ad hoc) — например, если бы с каждым человеком достигалась договоренность по каждому конкретному случаю, — в таком виде является весьма дорогостоящим и отнимает чересчур много времени, чтобы государство было в состоянии осуществлять огромные объемы своих задач. И даже если бы государство могло прибегать к целому набору ad hoc методов принуждения к исполнению своих решений, это было бы возможно только при наличии большого числа людей, готовых заниматься такой деятельностью. Но как же побудить этих людей сотрудничать, если не посредством применения власти? Ленин встал на путь революции, осознав, насколько малочисленны в силу феномена власти военные и полицейские силы, которые удерживали контроль над людскими массами в России. Он понял: то же самое может делать и небольшая группа революционеров.
Власть — основополагающее для государственного управления явление — объясняет, каким образом конгресс или парламент может быть сильнее армии, почему Сталин мог преодолевать единодушные возражения своих коллег в руководстве партии и каким образом политический лидер может всем заправлять. И очевидные факты, и загадки политики останутся необъяснимыми, если не привлечь к их анализу властные отношения и ту сложную сеть взаимосвязей, которая присуща каждым конкретным отношениям власти. Великие достижения политического руководства и политической организации основываются на феномене власти. И в нем же кроются корни тех кризисов, которые нарушают политический порядок. Дело в том, что власть может исчезнуть столь же стремительно, как люди могут изменить свое мнение о том, кому они желают подчиняться, о чем свидетельствует длинный список бывших правителей, включающий Хайле Селассие* и Исабель Перрон**.
Властные правила в государственном управлении
Иногда государственные чиновники издают персональные предписания, как, например, судья, объявляющий по завершении дела, что «ответчик должен уплатить истцу 5000 долларов». Но обычно власть действует через закон и другие общие предписывающие правила. Таким же образом подчинение людей государственной власти традиционно принимает форму правил, предписывающих, кто, над кем, в каких обстоятельствах и в каких формах может осуществлять контроль.
«Коммунизм, — пишет один советский автор, — самое организованное общество из всех известных человечеству». Далее он объясняет, что коммунизм организован по правилам и что это обеспечивает «привычное соблюдение этих правил как общепринятых норм поведения»8. То же самое можно сказать о любом государственном управлении.
Даже в обстановке революционного беспорядка Ленин использовал традиционные правила голосования с принятием решения большинством голосов при обсуждении в Центральном Комитете вопроса о принятии Брестского мирного договора9. В тех случаях, когда нарушаются официально объявленные правила, например о запрете проводить разведывательные операции ЦРУ на территории США, их место занимают другие правила — неписанные или неофициальные. Люди часто связывают себя правилами. После смерти Сталина и казни Берии советские руководители договорились между собой — несомненно, ради того, чтобы обезопасить себя, — о том, что бывших членов Политбюро по исключении не предают смерти и не отправляют в ссылку10.