В процессе управления правила, исходящие от официальных властей, используются для контроля над ситуацией точно так же, как в покере или бейсболе. И это опять-таки объясняет всю неустойчивость политики при определенных обстоятельствах. Вдруг — столь же внезапно, как при смене точки зрения, — политические лидеры решают, что больше не хотят выполнять существующие правила. И тогда начинается другая игра.
Скрытое и расширенное применение власти
Скрытая власть
Государственный служащий, который хочет управлять своими подчиненными или гражданами страны, не всегда использует свою власть прямо — издавая предписания или вводя соответствующие правила. У него есть целый ряд скрытых возможностей использования власти. Чтобы побудить людей вставать по утрам на час раньше, госчиновники, вместо того чтобы отдать гражданам приказ просыпаться в определенный час, объявляют о переходе на летнее время. Чтобы увеличить число врачей в стране, практикуется система отсрочки от воинского призыва для студентов-медиков вместо того, чтобы в приказном порядке заставлять юношей поступать в медицинские учебные заведения.
При скрытом использовании власти широко применяются полномочия по организации отношений обмена или изменению условий обмена в рыночных системах. Вместо того чтобы комплектовать армию методом воинской повинности, государство может использовать свою власть для организации наемной армии. Вместо прямого запрета импорта государство может добиться того же результата обходными путями, облагая импортные товары налогом и тем самым повышая цены на них. Общепринятое различие между «прямым» и «косвенным» экономическим управлением является особым проявлением различия между прямым и скрытым использованием власти.
Расширенное использование власти
Цезарь использовал свою ограниченную военную власть, чтобы реорганизовать систему управления Римом. Не существует ни одной сложной организации, в которой власть может быть ограничена пределами, определенными учредителями организации, и поэтому власть всегда становится до некоторой степени неконтролируемой. Стоит поручить официальным властям какую-либо задачу, и они воспользуются этим, чтобы сделать что-то еще, первоначально не запланированное. Власть, реализуемая непосредственно или скрыто, всегда может быть расширена, чтобы увеличить список своих полномочий.
Некоторые члены правительства расширяют свои полномочия с необыкновенным искусством. Пользуясь своей властью Генерального секретаря партии, Сталин назначал местных партийных секретарей, которые оказывали влияние на отбор делегатов на съезды партии, а те, в свою очередь, утверждали новые полномочия, которые хотел получить Сталин11. Часто начальник расширяет полномочия своего подчиненного, если тот соглашается на расширенное использование власти начальником; таким образом обычно осуществляется совместное расширение властных полномочий по сговору. Примером является незаконное расширение полномочий Никсона и ФБР.
«Махинации», «политиканство», «политические игры» — эти выражения далеко не точно определяют множество оригинальных способов, которыми государственные деятели контролируют друг друга, используя свою власть не прямо, а косвенно — через ее расширение. Муниципальный чиновник, возглавляющий коммунальную службу, уполномочен организовать уборку улиц и вывоз снега. Предлагая работу тем, кто будет оказывать ему услуги, он может расширить свою власть, выходя за пределы первоначально полученных полномочий. Он может потребовать от каждого нанятого им работника вести агитацию за его партию. Он может использовать свои полномочия в отношении контрактов, чтобы заставить бизнесменов платить деньги его партии, ему самому или его союзникам. Объединив эти и другие потенциальные возможности, он может пойти дальше и потребовать, чтобы его сделали членом руководства муниципалитета. Воспринимая его как руководителя высшего звена, другие люди неизбежно будут стремиться снискать его расположение в надежде на благосклонность в будущем; так растет его влияние.
Такой же процесс можно наблюдать на других уровнях государственного управления. Президент Соединенных Штатов не имеет полномочий регулировать цены в промышленности. Но чтобы сдержать рост цен, президент Джонсон использовал свои полномочия в области военных контрактов, расширив свою власть с целью аннулирования контрактов с фирмами, которые подняли цены. Президент Кеннеди расширил свою власть для того, чтобы привлечь ФБР и провести антитрестовские расследования в отношении фирм, поднимавших цены12. Короче говоря, власть расширяется путем ее использования в сферах, на которые она распространяется, чтобы получить контроль над теми областями, где его не было.