Если перелом в земельных отношениях крестьянства был главным побуждением к выселению, если приобретение плодородных земель обусловливало направление переселенческого движения, то первоначальный способ отношения правительства к переселенцам содействовал решимости переселяться. На новых землях правительство, спеша закрепить их за собой, строило города, водворяло в них временные отряды «жильцов» и вербовало постоянные гарнизоны. Оно иногда сажало в них вместе с военными людьми и людей торговых, имея в виду передать им местный рынок; так в Казань, после ее завоевания, были переведены из Пскова несколько семей псковских «гостей», и, несмотря на то, что на родине эти «переведенцы» были опальными людьми, им создали льготную обстановку на новоселье. Таким образом, в новозавоеванный край правительство само посылало «жильцов» на временную службу и на постоянное житье. В меру своих потребностей оно поощряло переселение и не служилых людей, давая «приходцам» податные льготы, пока они обживутся на новых хозяйствах. Подобное отношение могло только возбуждать народ к выселению на окраины и подавать надежды на хозяйственную независимость и облегчение податного бремени.
Однако к последней четверти XVI столетия уменьшение населения в замосковных и западных уездах достигло больших размеров и вызвало перемену в настроении правительства, возбудив в нем большую тревогу. Опустение земель лишало правительство сил и средств для продолжения борьбы за Ливонию. С опустелых служилых земель не было ни службы, ни платежей, а лучшие населенные церковные земли были «в тарханех» и не несли служебного и податного бремени. Успехи Стефана Батория были так легки и велики не только потому, что у него был военный талант и хорошее войско, но и потому, что он бил врага, уже обессиленного тяжким внутренним недугом. Вялость и нерешительность Грозного в последний период борьбы порождалась, думаем, не простыми припадками личной трусости, а сознанием, что у него исчезли средства для войны, что его земля «в пустошь изнурилась» и «в запустение пришла». Стремлением поправить дело вызвано было в 1572 и 1580 гг. запрещение передавать служилые земли во владение духовенства, в 1584 г. отмена податных льгот (тарханов) в церковных вотчинах. Важность этих мер легко себе представить, если вспомнить, что кругом Москвы две пятых (37 %) всей пашенной земли принадлежали духовенству и что на поместных и вотчинных землях, составлявших остальные три пятых, хозяйство поддерживалось только на одной третьей части (23 %), остальное же (40 %) было запустошено служилыми владельцами. Если данные о подмосковном пространстве можно распространять на весь вообще центр государства, то позволительно сказать, что более половины всех возделанных земель было «в тарханах», а нельготные служилые земли на две трети пустели. Из соборного приговора 1584 г. видно, что правительство в то время уже вполне отчетливо представляло себе такое положение дела. Постановляя отмену тарханов на церковных землях, соборный акт говорит, что владельцы «с тех (земель) никакия царския дани и земских розметов не платят, а воинство, служилые люди, те их земли оплачивают, и сего ради многое запустение за воинскими людьми в вотчинах их и в поместьях, платячи за тарханы, а крестьяне,
вышел из-за служилых людей, живут за тарханы во льготе». Таково было правительственное признание землевладельческого кризиса, признание несколько позднее, сделанное уже тогда, когда кризис был в полном развитии и когда частные землевладельцы испробовали много средств для борьбы с ним. Правительство вступилось в дело для охраны своих и владельческих интересов только в исходе XVI в. и действовало посредством лишь временных и частных мероприятий, колеблясь в окончательном выборе направления и средств. Оно не решалось сразу прикрепить к месту всю массу тяглого населения, но создало ряд препятствий к его передвижению. Такими препятствиями должны были служить: временное уничтожение тарханов, запрещение принимать закладчиков и держать слуг без крепостей, явленных определенным порядком, ограничение крестьянского перевоза, перепись крестьянского населения в книгах 7101 (1592–1593) г. Этими мерами думали сохранить для государства необходимое ему количество службы и подати, а для служилых землевладельцев — остатки рабочего населения их земель.