Семилетняя война до крайности осложнила финансовое положение России. В качестве одной из мер по восполнению нехватки драгоценных металлов для покрытия военных расходов было решено усилить разработку Нерчинских серебряных рудников. Со всей остротой встал вопрос об обеспечении рудников и заводов рабочей силой. Правительствующий Сенат пять раз возвращался к обсуждению данной темы в сентябре-ноябре 1760 года. Было принято решение обеспечить заводы рабочими и «базой снабжения» за счет ссыльных и каторжных, т.е. за счет принудительного труда[18]. И 13(24) декабря 1760 г. Появился Указ «О приеме е Сибирь от помещиков дворовых, синодальных, монастырских, купеческих и государственных крестьян с зачетом их за рекрут и о платеже из казны за жен и детей обоего пола тех крестьян по нареченной в сем указе цене». Согласно указу, владельцы имели право в счет рекрутской повинности ссылать в Нерчинский уезд вместе с семьями либо отдельно крестьян, которые «непристойными своими поступками... беспокойство причиняют и другим подобным себе пример дают».Ссыльные должны были заниматься либо работами на заводах, либо земледелием, снабжая сельскохозяйственными продуктами заводской район. Любопытно, что указ формулировал жесткие требования к возрасту и физическому состоянию ссыльных, и что эти требования (возраст до 45 лет, отсутствие инвалидности или тяжелых и хронических заболеваний, наличие навыков работы и т.д.) почти в неизменном виде сохранялись до XX века[20].
Введению внешних работ в пенитенциарную практику второй половины XIX века в более широких масштабах, как и распространению их на все категории заключенных, препятствовали обстоятельства как юридического, так и экономического свойства. Во-первых, возникали трудности с обеспечением осужденных конвоем. Конвойная стража организационно входила в состав Военного ведомства. Поэтому при ежедневном выводе заключенных на работы требовались долгие согласования, не говоря уже о том, что численности конвойных частей не хватило бы на одновременное сопровождение и половины рабочих команд. Но самым жестким лимитирующим фактором стало отсутствие спроса на труд заключенных в большинстве местностей Империи. При наличии огромной резервной армии труда предпринимателям не было смысла брать на себя ответственность за использование подконвойной рабочей силы. В центральных районах страны, где большую часть обитателей мест заключения составляли местные жители, следовало учитывать и опасность побегов.
По этим и ряду других причин внешние работы до 1917 г. получили широкое распространение только в специфических условиях, возникавших при хозяйственном освоении малообжитых и пустующих земель, прежде всего в Сибири и на Дальнем Востоке.
Наиболее характерным примером такого применения внешних работ для всех категорий осужденных является история строительства Транссибирской железнодорожной магистрали. В начале 1894 г. министерство путей сообщения запросило у МВД его мнение о возможности привлечения на работы по подготовке строительства трассы ссыльнокаторжных, ссыльнопоселенцев и арестантов. Итогом совместного творчества 2-х ведомств стали «Временные правила», регламентирующие привлечение арестантов, ссыльнокаторжных и ссыльнопоселенцев на работах. «Правила» предоставляли генерал-губернаторам право привлекать по договору с администрацией дороги на строительные работы ссыльнокаторжных, арестантов и ссыльнопоселенцев, устанавливая им по договору с подрядчиками сроки, место проведения работ и размер заработной платы. Для поощрения производительности труда рабочих впервые в российской пенитенциарной практике официально устанавливались нормы зачетов рабочих дней за календарные. Для ссыльнокаторжных ударный труд означал сокращение срока наказания на треть, для ссыльнопоселенцев — наполовину[21]. Причиной обращения к использованию труда осужденных послужили серьезные трудности со снабжением развертывающегося строительства неквалифицированной рабочей силой. Если специалистов разного профиля подрядчики завозили из Европейской России, а квалифицированных рабочих целыми бригадами выписывали даже из-за границы, то формировать кадры лесорубов, землекопов, чернорабочих было просто не из кого: местное население в Амурской области насчитывало по состоянию на начало 1900 г. 32 798 человек обоего пола, в Приморской области — 50 901 человек. Амурское и Уссурийское казачьи войска насчитывали соответственно 11 300 и 7300 человек[22]. Учитывая, что около 45% этого числа составляли женщины, что не менее трети мужского населения было нетрудоспособно по возрасту (старики и дети) и что основным занятием большинства местного населения было земледелие, проблема комплектования строительства дороги рабочей силой приобретала большую остроту[23]. Строительство некоторых, участков, например, Уссурийской или Кругобайкальской дороги, приходилось осуществлять в практически необитаемой местности, так что приходилось завозить всю рабочую силу (даже каторжан перебрасывали с Сахалина)[24].