В качестве историка Малороссии проф. Грушевский облек договор в старинные исторические формы, которые, надо полагать, были мало сцеплены, привыкшими к несколько якобинской манере нынешнего Петербурга тремя его контрагентами. Когда Московское, а затем и Петербургское правительство в XVII-ХVIII веках сговаривалось с гетманами, оно также давало Украйне «статьи» о вольностях, а Украйна обещала ему оставаться в составе России «на веки неотступно». Разница с нынешним договором только в том, что посылавшиеся Москвой на Украинскую Раду делегаты весьма зорко и внимательно читали и обсуждали тексты, которые они подписывали, а на этот раз три министра привезли документ, юридическое значение которого они, вероятно, не вполне себе усвоили.
Я хочу, как юрист, сделать попытку отдать себе отчет в том, что случилось.
Ни Украйны, ни ее Рады в русском праве до поездки трех министров не существовало. Говорят, что и фактическое бытие их представлялось весьма сомнительным, но на этом не стоит теперь настаивать. Договор, заключенный тремя министрами и оформленный в «декларации» Временного правительства от 2 июля и «Универсале» Рады от 3 июля, не только навязал Раду Украйне, но и Украйну России.
Размах политического творчества оказался огромным. Неопределенному множеству русских граждан, живущих на неопределенной территории, предписано подчиниться государственной организации, которую они не выбирали и во власть которой их теперь отдали, без всяких, сколько-нибудь серьезных оговорок. Русское правительство не знает даже, кого оно передало в подданство новому политическому образованию. Ведь о территории Украйны есть разные мнения, и австрийско-украинская публицистика, с которой, надо думать, близко знакомы деятели Рады и мог бы познакомиться один из трех контрагентов проф. Грушевского по своей должности министра иностранных дел, как известно, отрезывает украинской землею Россию от Черного моря.
Над этими миллионами русских граждан и над этими богатейшими областями русской государственной территории договором трех министров поставлена власть, которой внутреннее устройство и компетенция внушают полное недоумение. Русские юристы привыкли после переворота читать множество правовых актов, которые в первую минуту их поражают своей новизной и смелостью. Но такого акта, как «декларация» с «универсалом», им читать еще не приходилось. Тут уже не новизна и не смелость революционной мысли, а несомненный односторонний акт государственно-правового обмана, в котором, с одной стороны, чувствуется опытная рука старого европейского политического борца, воспитанного в школе тонких политических формул и сложной политической борьбы, а с другой - неопытный и ничем не вышколенный «революционный энтузиазм».
Как устроена новая украинская власть по договору трех министров? Во главе края поставлена - юридически, именно договором созданная -«Центральная Украинская Рада». Рада остается и после договора группою деятелей, пожелавшей присвоить себе указанное наименование, и договор не делает ни малейшей попытки исцелить ее от самозванства. Есть лишь оговорка, что Рада будет «пополнена на справедливых началах представителями других народностей, живущих в Украйне, в лице ее демократических организаций». Судьей «справедливости» пополнения остается сама Рада.
Отдавая своих граждан неукраинской народности под власть новой организации, русское правительство не позаботилось о том, чтобы проконтролировать, как эти граждане будут привлечены к участию в Раде. А между тем довольно естественно приходит в голову мысль, что пополнение, проведенное самой Радой, может оказаться, по меньшей мере, «тенденциозным». Рада «из своей среды» выбирает «ответственный перед нею» Генеральный секретариат, который утверждается Временным правительством и будет считаться «носителем высшей краевой власти Временного правительства». Так описывает организацию украинской власти «Универсал», текст которого установлен по соглашению с Временным правительством. Декларация последнего делает попытку несколько затемнить смысл организации, вероятно из чувства некоторой робости перед смелостью преобразования, изображает положение так: «Назначить в качестве высшего органа управления краевыми делами на Украйне особый орган - Генеральный секретариат, состав которого будет определен правительством по соглашению с Центральной Украинской Радой...» Но как бы ни маскировать смысл договора по вопросу об устройстве местной власти, совершенно ясно, что власть передана Раде и ее органу - Секретариату, а за русским правительством сохранен лишь «nudum jus», утверждения этого секретариата и фикция, что секретариат представляет на Украйне «власть Временного правительства». Кроме фикций, русское правительство за собой ничего не сохраняет в деле устройства местной власти.