Нетерпимый к общественной инициативе, он вполне допускал, что правительство может взять на себя заботу о проведении необходимых изменений в существующем государственном устройстве. Функции полиции, считал он, не ограничиваются лишь пресечением крамолы, но подразумевают и позитивную деятельность, выражающуюся в управлении теми силами, которые сама жизнь вынесла на поверхность и которые, предоставленные сами себе, могут подорвать политическую монополию правительства. В таком незаурядном распространении полицейских функций таится зерно современного тоталитаризма. Отказываясь видеть различия между умеренной (лояльной) и радикальной оппозицией, он невольно сплотил единый фронт, который под именем освободительного движения в 1904—1905 годах вынудил правительство уступить свои самодержавные прерогативы.
Вступив в должность, Плеве попытался склонить на свою сторону наиболее консервативное крыло земства. Но в земских депутатах он видел только государственных служащих, а во всяком проявлении независимости с их стороны — неповиновение. В стремлении превратить земство в департамент министерства внутренних дел Плеве не только потерял симпатии консервативных земцев, но и вызвал полевение земцев-конституционалистов, и к 1903 году ему пришлось отказаться от своей единственной попытки примириться с обществом.
Еще один мощный удар его отношениям с общественностью нанес ужасающий еврейский погром в Кишиневе, случившийся на Пасху 4 апреля 1903 года. Во время погрома погибло около 50 евреев, многие были изувечены, а их имущество разграблено и уничтожено. Плеве не делал секрета из своей нелюбви к евреям, оправдание которой он находил в том, что возлагал на евреев вину за революционное брожение в стране (по его уверениям, среди революционеров не менее 40% были евреями). Хотя нет прямых свидетельств того, что Плеве непосредственно подстрекал к погрому, тем не менее его широко известные антисемитские чувства и терпимость по отношению к антисемитским выступлениям дали бессарабским властям повод надеяться, что он не будет препятствовать погрому. Поэтому и они ничего не предприняли для его предотвращения. Это бездействие властей, а также скорое освобождение задержанных погромщиков укрепили широко распространенное в обществе мнение о причастности Плеве. Еще более расстроила отношения Плеве с обществом его русификаторская политика в Финляндии и Армении.
Итогом правления Плеве явился уникальный эксперимент с опекаемыми полицией профсоюзами, известный как «зубатовщина» (по имени С.В.Зубатова, начальника Московского охранного отделения). Это была дерзкая затея, ставившая целью оградить рабочих от влияния революционеров, удовлетворяя их экономические требования. Брожения среди рабочих наблюдались уже в 80-х годах прошлого века. Недавно народившееся рабочее движение было аполитичным и сводилось к требованиям улучшения условий труда, повышения жалованья и другим чисто тред-юнионистским проблемам. Но поскольку в России в то время всякая организованная деятельность, идущая снизу, признавалась нелегальной, то самые безобидные действия рабочих (как, например, объединение в кружки с целью взаимного вспомоществования и просветительства) обретали крамольный смысл. Это обстоятельство использовала радикальная интеллигенция, которая в 90-е годы разработала «агитационную» тактику, суть которой состояла в том, чтобы подстрекать рабочих к экономическим забастовкам в расчете на то, что неминуемые полицейские репрессии толкнут их на политическую борьбу19.
Зубатов, бывший революционер, переродился в ярого монархиста. Под руководством Плеве он выработал технику психологической «обработки» революционной молодежи, склоняя ее к сотрудничеству с властями. Прекрасно зная проблемы, беспокоившие рабочих, он пришел к выводу, что сами по себе они с политической точки зрения безобидны и обретают политический характер лишь оттого, что действующее законодательство ставит их вне закона. Он считал неразумным для правительства выдавать вполне законные экономические претензии рабочих за политические преступления. В 1898 году он подал начальнику петербургской полиции Д.Ф.Трепову памятную записку, в которой высказывал мнение, что для того, чтобы выбить почву из-под ног радикальных агитаторов, нужно предоставить самим рабочим законную возможность влиять на свою судьбу. Он доказывал, что радикальная интеллигенция не представляет серьезной угрозы режиму, пока она не получит доступа к массам, а это возможно предотвратить, легализовав экономические и культурные чаяния рабочих20. Зубатов сумел привлечь на свою сторону Трепова и других влиятельных сановников, включая вел. кн. Сергея Александровича, ультрареакционного московского генерал-губернатора, и при их поддержке стал организовывать официальные профсоюзы21. Это нововведение встретило противодействие со стороны тех, кто опасался, что покровительствуемые полицией организации не только станут помехой для деловых кругов, но и в случае производственных конфликтов поставят правительство в весьма щекотливое положение, обязывая его поддерживать рабочих в борьбе с администрацией.
Плеве относился к этой инициативе с недоверием, но Зубатов пользовался мощной поддержкой лиц, приближенных к государю. От этого эксперимента ожидали многого. В августе 1902 года Зубатов был назначен главой «Особого отдела» департамента полиции, что передавало в его распоряжение все службы охранного отделения. Сеть охранки, существовавшую в трех городах (С.-Петербурге, Москве и Варшаве), он раскинул и на губернские города, присвоив ей функции, прежде исполнявшиеся другими отделениями полиции. Он требовал от служащих, занятых политическим сыском, досконального знания трудов ведущих теоретиков социализма, а также истории европейских социалистических партий22.
Судя по готовности, с которой рабочие вступали в полицейские профсоюзы, можно было заключить, что усилия Зубатова не пропали даром. В феврале 1903 года москвичи стали свидетелями невероятного зрелища: по городу проследовала к памятнику Александру II 50-тысячная рабочая процессия во главе с вел. кн. Сергеем Александровичем. Еврейские рабочие в черте оседлости, испытывавшие двойные трудности при создании своих организаций, массами вступали в зубатовские профсоюзы.