Тот же взгляд, будто начальство всё лучше знает, и то же противопоставление администрации объекту её управления существуют и внутри самого бюрократического мира. Подобно тому как в своей оценке положения примозельского края бюро кадастров главным образом отстаивает непогрешимость кадастра; подобно тому как министерство финансов утверждает, что корень зла лежит не в «налоговых» причинах, а «в совершенно других», – так и администрация вообще находит причину бедствия не в своей деятельности, а вне её. Отдельному чиновнику, ближе других стоящему к виноделу, положение вещей представляется лучшим или иным, чем оно есть в действительности, – и это происходит не преднамеренно, а с неизбежностью. Чиновник думает, что вопрос о том, всё ли обстоит благополучно в его крае, есть прежде всего вопрос о том, хорошо ли он управляет краем. Хороши ли вообще самые принципы управления и самые учреждения, – этот вопрос не входит в его компетенцию, об этом могут судить только высшие сферы, обладающие более всесторонними и более глубокими знаниями об официальной природе вещей, т.е. об их связи с государством в целом. В том, что он сам хорошо управляет, он может быть убеждён добросовестнейшим образом. В силу всего этого он, с одной стороны, будет находить положение далеко не таким бедственным, а с другой стороны, если он даже и находит его бедственным, то будет искать причины этого вне сферы управления, – отчасти в явлениях природы, не зависящих от человеческой воли, отчасти в условиях частной жизни, не зависящих от администрации, отчасти в случайностях, ни от кого не зависящих.
Высшие административные коллегии должны, естественно, доверять своим чиновникам больше, чем управляемым ими лицам, у которых нельзя предположить равного официального разумения. Высшая коллегиальная инстанция имеет, кроме того, свои традиции. Она имеет также и в отношении примозельского края свои раз навсегда установленные положения, она имеет в кадастре официальную картину края, она располагает официальными данными о доходах и расходах; наряду с реальной действительностью высшая коллегиальная инстанция везде имеет перед собой бюрократическую действительность, которая сохраняет свой авторитет, как бы ни менялись времена. К этому присоединяется ещё следующее: оба эти обстоятельства, а именно закон бюрократической иерархии и теория, согласно которой граждане государства делятся на две категории – на категорию активных, сознательных граждан, которые управляют, и пассивных, несознательных граждан, которыми управляют, – оба эти обстоятельства взаимно дополняют друг друга. В силу того принципа, по которому сознательное и активное бытие государства воплощено в органах управления, всякий представитель власти будет рассматривать состояние какого-нибудь края, – поскольку речь идёт о государственной стороне дела, – как результат деятельности своего предшественника. По закону иерархии, этот предшественник в большинстве случаев будет занимать к тому времени уже более высокий пост, а нередко явится даже непосредственным начальством своего преемника. Наконец, правительственная власть в том или ином округе руководствуется, с одной стороны, действительно государственным взглядом, что государство имеет законы, которые оно обязано проводить в жизнь вопреки всем частным интересам; с другой стороны, она, в качестве отдельной административной власти, призвана не создавать законы и установления, а только применять их. Администрация может поэтому пытаться реформировать не само управление, а только объекты управления. Она не может приспособить свои законы к особенностям примозельского края, она может только, в пределах установленных норм управления, пытаться способствовать благу этого края. Чем усерднее и искреннее поэтому какая-нибудь администрация стремится, – в пределах уже принятых, над ней самой властвующих принципов управления и установлений, – устранить то или иное бедствие, охватившее целый край; чем упорнее это бедствие не поддаётся воздействию, принимая, несмотря на хорошее управление, ещё более широкие размеры, – тем сильнее, искреннее и глубже будет убеждение администрации, что недуг неисцелим, что управление, т.е. государство, ничего изменить не может, что всякое изменение должно, напротив, исходить от самих управляемых.