2 марта в результате переговоров Временного комитета Думы с Исполкомом Петроградского Совета было создано Временное правительство. Великий князь Михаил, к которому перешла корона, отрекся от престола в пользу Временного правительства. C английским правительством велись переговоры о переезде семьи Романовых в Англию. 22 марта английское правительство приняло решение о приглашении Романовых, запросив при этом справку об имущественном состоянии семьи («Весьма желательно, чтобы Его величество и его семья имели достаточные средства»). Затем, однако, король Георг V, двоюродный брат как Николая II, так и Александры Федоровны, категорически потребовал от правительства отмены приглашения. Английский заместитель министра иностранных дел вел переговоры с Францией, но ему ответили отказом принять Романовых якобы из-за германофильской репутации Александры Федоровны. Летом Временное правительство повторило запрос, но, как вспоминает А.Ф.Керенский, посол Англии Бьюкенен «со слезами на глазах» сообщил об окончательном отказе. Авторы большого исследования этой истории, опубликованного в Англии в 1976 г., пишут, что это и «решило судьбу Николая II и всей его семьи». Видимо, решение о его судьбе было принято в очень влиятельных европейских кругах, так что даже родственные связи не помогли 33.
Правительство было сформировано из представителей правой буржуазии и крупных помещиков, важные посты были отданы кадетам. Оно было тесно связано с буржуазными общественными организациями, которые возникли в годы войны (Всероссийский земский союз, Городской союз, Центральный военно-промышленный комитет). В своей Декларации правительство объявило амнистию политическим заключенным, гражданские свободы, замену полиции «народной милицией», реформу местного самоуправления.
Временное правительство соединило в своем лице законодательную и исполнительную власть, заменив царя, Госсовет, Думу и Совет Министров и подчинив себе высшие учреждения (Сенат и Синод). Оно считало себя преемником монархического государства и стремилось сохранить старый государственный аппарат. Однако на волне демократизации в состав ведомств и учреждений включались представители Советов, профсоюзов и других общественных организаций.
Овладеть ситуацией Временное правительство не смогло и переживало все более тяжелые и длительные правительственные кризисы: 3-4 мая, 3-23 июля, 26 августа-24 сентября. В результате этих кризисов менялся состав, уже 5 мая правительство стало коалиционным, но все три коалиции были непрочными. Разрушению подверглась вся система власти, важнейшие вопросы откладывались до появления Учредительного собрания. Главной тактикой Временного правительства стало не разрешение проблем, а потакание толпе, и чем дальше, тем больше. Как признал тогда лидер правых А.И.Гучков, “мы ведь не только свергли носителей власти, мы свергли и упразднили саму идею власти, разрушили те необходимые устои, на которых строится всякая власть”.
Надо подчеркнуть, что либеральные революционеры разрушили власть сверху донизу, так что безвластие коснулось буквально каждого человека. Временное правительство упразднило губернаторов и назначила в губернии и уезды своих комиссаров. Но у них не было никаких реальных средств влиять на положение. Как они сами заявили на совещании в Петрограде, без опоры на местные советы их власть “равна нулю” — но правительство вело дело к конфликту с советами, в то же время потакая им (например, через комиссаров правительства шла финансовая поддержка советов). Даже газета эсеров “Дело народа” жаловалась: “Местной власти нет: одни органы разрушены, другие нежизнеспособны, а главное — лишены всякого авторитета в глазах населения”.
На этом фоне в области государственного строительства делалось следующее. 25 мая было образовано Особое совещание по подготовке закона о выборах в Учредительное собрание. Выборы были назначены на 17 сентября, а затем перенесены на 12 ноября. До этого собирались разного рода форумы, которые должны были оказать поддержку правительству: Государственное совещание (12-15 августа в Москве) и Демократическое совещание (14-22 сентября в Петрограде). Последнее избрало Временный совет республики — Предпарламент. Предполагалось, что ему станет подотчетно правительство, но на деле Предпарламент сам стал лишь совещательным органом при Временном правительстве и заметной роли в укреплении государственной системы не сыграл.
3 июля было нарушено неустойчивое равновесие сил между Временным правительством и Петроградским советом («двоевластие»), была расстреляна демонстрация, шедшая под советскими лозунгами. Сформированное 24 июля правительство стало сдвигаться вправо, его председатель А.Ф.Керенский (перешедший в партию эсеров) занял и посты военного и морского министра; в третьем правительстве он был председателем и Верховным главнокомандующим.
25 августа произошел неудачный мятеж генерала Корнилова, который вместе с рядом других генералов пытался свергнуть Временное правительство. После этого из правительства были удалены министры-кадеты, и 1 сентября сформирована Директория из пяти человек во главе с Керенским (в тот день Россия была объявлена республикой). Директория существовала до 24 сентября, когда было сформировано правительство.
В особых случаях Временное правительство создавало специальные органы: после событий 3-5 июля вместе с меньшевиками и эсерами из ВЦИК была учреждена Комиссия по водворению порядка в Петрограде, 25 июля был создан Комитет обороны, в который вошли ведущие министры. В конце сентября на секретном совещании в Ставке с деятелями буржуазных партий был утвержден план военного переворота. С фронта снимались войска и располагались вблизи крупных городов. Была создана возглавляемая министром внутренних дел Комиссия по разгрузке Петрограда, которая готовила переезд в Москву правительства и высших учреждений власти. Хотя было объявлено о ликвидации политического розыска, продолжался сбор материалов о рабочем и крестьянском движении, деятельности партий (с июня этим занялся Осведомительный отдел Главного управления по делам милиции).
При министерстве юстиции 4 марта была учреждена получившая большую известность Чрезвычайная следственная комиссия для расследования противозаконных по должности действий бывших министров, главноуправляющих и других высших должностных лиц. Она вела допросы высших царских чиновников и сановников и готовила «стенографические отчеты», главным редактором которых был поэт А.А.Блок.
15 августа в Москве открылся церковный собор, который должен был обсудить вопросы взаимодействия православной церкви с новым государством. 5 ноября собор избрал Патриархом всея Руси московского митрополита Тихона (В.И.Беллавина).
В государственном аппарате на местах произошли более крупные изменения, чем в центре. Здесь происходило два процесса — децентрализация (вследствие ослабления государственного аппарата и местнических устремлений буржуазии) и демократизация — под сильным давлением снизу. Были ликвидированы посты генерал-губернаторов, губернаторов и градоначальников, полицейские и жандармские должности и управления. Упраздненные должности заменялись комиссарами Временного правительства. В первые дни революции на местах в противовес Советам буржуазия создавала комитеты общественных организаций, которые сотрудничали с комиссарами.
Значительно расширились полномочия земских и городских органов самоуправления. Волостные и уездные земские учреждения стали избираться всеобщими прямыми и равными выборами с тайным голосованием. Старые волостные крестьянские учреждения (сход, суд, правление) упразднялись. В городах с населением свыше 150 тыс. человек были учреждены районные думы (и их управы) как органы самоуправления.