13 марта 1963 г. Совету народного хозяйства СССР был придан двойной союзно-республиканский статус; он стал центральным органом с республиканскими филиалами. В 1963-1965 гг. под его юрисдикцию передали Госплан, Государственный комитет по строительству и отраслевые комитеты Совета министров в ключевых секторах. Но вслед за успехами 1957-1960 гг. последующие четыре года ознаменовались замедлением экономического роста, и пороки новой системы стали очевидными.
Намерение децентрализовать и демократизировать управление экономикой было благом, но совнархозы оказались неспособными руководить многоотраслевой экономикой в условиях быстрого технологического развития. Они считали приоритетными интересы предприятий своего региона, пренебрегая проблемами межотраслевой связи[2-32].
Многие понимали с самого начала реформы 1957-го, что территориальные и отраслевые принципы должны работать совместно. Для этой цели в Москве под эгидой Совета министров стали создаваться государственные производственные комитеты. Другой аномалией, нуждавшейся в исправлении, было то, что научно-исследовательские институты оказались отрезанными от производства. Они не подчинялись совнархозам, и государственные производственные комитеты не имели власти внедрять их разработки в производство - они могли только давать рекомендации.
Кроме того, совнархозы были склонны блюсти прежде всего местные интересы, стремясь образовать своего рода экономическую автаркию, где все производится здесь же. Это создавало местничество, при котором каждый стремился продвинуть исключительно собственное дело. В этих условиях отраслевые комитеты центрального правительства (как объяснил в 1965 г. председатель Совета министров СССР Алексей Косыгин) не могли способствовать технологическому прогрессу; они были просто консультативными органами. Непродуманная реформа Хрущева расползалась по швам.
Неудача совнархозов вызвала новую волну критики «волюнтаризма» и «администрирования», сводящегося к выпуску различного рода инструкций. Такая критика часто раздавалась в адрес старой системы. Однако после падения Хрущева прежнее положение было восстановлено: совнархозы упразднены, а вертикальная министерская система воссоздана.
Реставрация вертикальных министерств после отставки Хрущева не была случайностью. Режим чувствовал себя увереннее, контролируя централизованные административные пирамиды; ему труднее было иметь дело с системой, объединявшей оба принципа, которая, помимо прочего, не работала. Пленум ЦК КПСС 1965 г. извлек уроки из семи лет реформы и одним росчерком пера покончил с различными центральными, республиканскими и местными «совнархозами». В конце 1965-го вновь заработали 35 экономических министерств. Госплан, прошедший через сожительство с Советом народного хозяйства, вновь обрел свои прежние полномочия; то же произошло и с могущественным, но пользующимся дурной славой Госснабом (Государственным комитетом по материальному и техническому снабжению).
Эта реорганизация не была счастливым выходом из создавшегося положения, хотя даже Косыгин выступил за возвращение к вертикальной пирамиде централизованных министерств. В отличие от других руководителей он не идеализировал их и в том же году без фанфар запустил новый экономический эксперимент - последний эксперимент режима, нацеленный на изменение системы экономического инвестирования, а не командно-административной системы.
Быстрота возвращения к громадному комплексу дохрущевской экономической администрации выглядит чудом. Однако фактически старая система никогда по-настоящему не исчезала. Очень скоро после образования совнархозов была создана система подмены в форме промышленных отраслевых комитетов, подчиненных Совету министров, по сути дела, соответствующих старым министерствам. Численность чиновников различных центральных промышленных ведомств достигло к концу 1964 г. 123 тысяч, превзойдя цифру 1956 г. Более того, о чем еще не упоминалось, многочисленные отраслевые комитеты снабжения, вытеснившие расформированное сверхминистерство снабжения, влились непонятно почему в Госплан. В них работали многие бывшие кадры, сохранившие know-now; они были готовы восстановить прежние структуры по первому же сигналу.
Кое-кто из министерского официоза при хрущевской перестройке лишился привилегий и даже был вынужден, покинув Москву, перебраться в провинцию, но это вовсе не были репрессии. В бюрократических кругах хорошо знали, что «своих» не бросят на произвол судьбы. Уйдя с одного поста, они быстро окажутся на другом, обычно того же уровня. Московский мегацентр был мастером этого искусства «бюрократической системы безопасности»; дело не в том, что они были незаменимыми специалистами, но они проявили себя социально активными и обросли связями; впрочем, вновь повторим, все это присуще не только советской бюрократии.