Тем не менее нельзя отрицать, что разделение законодательного корпуса, при любом составе палат, сильно препятствует реформам. Такая система лучше сохраняет существующее, чем создает новое. Но это только доказывает, насколько она необходима при существовании уже прочной конституции. Государственный корабль, укрепленный двумя якорями, приобретает такую силу сопротивления, которой он не мог бы достигнуть никакими иными способами.
Однако если распространить разделение законодательного корпуса на три или четыре палат, то из этой сложной системы произойдут непоправимые неудобства – увеличатся промедления, возникнут соперничества и препятствия реформам; кроме того, это даст возможность исполнительной власти останавливать течение дел своим давлением на одну из палат, или свести к нулю влияние любой из этих палат, если достаточно согласия двух других для решения дела. Получается недобросовестное соглашение, при котором достаточно двум сторонам соединиться для того, чтобы оставить третьему лишь призрак власти. В Дании дворянство и духовенство подобным образом почти совершенно уничтожили влияние общин. Соединение же общин с духовенством, против дворянства, повело к падению штатов и переходу неограниченной власти к королю. Сицилия также имела парламент, в котором два высшие сословия, всегда действовавшие вполне согласно против Tiers-(tat, привели его к чисто фиктивному существованию.
Вернемся к вопросу о двух палатах. Если спросят, какую пользу принесла английская палата лордов, пожалуй будет нелегко указать на дурные законы, предупрежденные ее правом негатива; скорее наоборот, можно привести хорошие законы, ею отклоненные. Отсюда можно было бы заключить, что она приносит более вреда, чем пользы. Но это заключение не было бы правильным, так как, рассматривая деятельность какого-нибудь установления, надо принять в соображение и все то, что оно делает незаметно, одной своей способностью препятствовать. Никто не пытается просить, зная наперед, что ему будет отказано; ничего не предпринимается в том случае, если нет никакой надежды на успех. Конституция становится устойчивой, потому что есть установленная власть для ее защиты. Если бы даже не было ни одного доказательства пользы палаты лордов, все же следует, хотя бы отчасти, ей приписать умеренность палаты общин в пользовании своими полномочиями, уважение этой палаты к весьма неопределенным границам ее власти, а также постоянное подчинение правилам, установленным ею же самой.
Я ограничусь здесь простым перечислением других однородных преимуществ верхней палаты: она выдвигает правительство в глазах народа, увеличивает авторитет законов тем, что их санкционирует дворянство, развивает соревнование между различными классами общества, направляет честолюбие высших классов на хорошую дорогу, удерживает дворянство в определенных границах, делая его наследственным лишь в старшей ветви и присоединяя его интересы к интересам общенациональным. В Англии нет ни одного герцогского дома, который бы не имел среди своих членов людей, более заинтересованных в свободе общин, чем в прерогативах царства. Именно на этом и основана устойчивость государственности. При таком прекрасном политическом устройстве каждый гражданин озабочен не столько приобретением новых благ, сколько сохранением уже достигнутых.
Глава V
Недостатки, которых необходимо избегать
Тактика законодательных собраний, также как и всякая другая отрасль учения о государственном управлении, должна быть направлена к достижению наибольшего общественного блага – эта ее общая цель; предметом же ее частных забот является предотвращение затруднений, которые встречает политическое собрание во время исполнения своих обязанностей. Всякое правило этой тактики находит оправдание только в искоренении какого-нибудь недостатка. Отсюда следует, что, прежде всего, необходимо изучить, в чем выражаются эти недостатки, а затем уже изыскивать средства для их устранения. Главнейшие недостатки законодательных собраний могут быть подведены под следующие десять пунктов:
1. Бездействие.
2. Бесполезное решение.
3. Нерешительность.
4. Промедления.
5. Ссоры.
6. Неожиданности или поспешность.
7. Колебания в принятии мер.
8. Подлоги.
9. Решения, неправильные по форме.
10. Решения, неправильные по содержанию.
Рассмотрим вкратце каждый из них.