Само по себе III Отделение являлось учреждением с сравнительно небольшим аппаратом. Первоначально личный состав был определен в 16 человек, которые должны были обслуживать все четыре экспедиции. Функции между этими экспедициями распределялись следующим образом.
I экспедиция ведала всеми политическими делами — «предметами высшей полиции и сведениями о лицах, состоящих под полицейским надзором».
II экспедиция — раскольниками, сектантами, фальшивомонетчиками, уголовными убийствами, местами заключения и… крестьянским вопросом.
III экспедиция занималась специально иностранцами.
IV экспедиция вела переписку о «всех вообще происшествиях», ведала личным составом, пожалованиями и т. п.
Постепенно работа III Отделения усложнялась. В 1828 году к кругу его деятельности была причислена и театральная цензура, в 1842 году выделенная в специальную V экспедицию. Увеличивалось и число служащих: к концу николаевского царствования штат состоял из 40 человек. Тем не менее строгого размежевания дел между экспедициями не было, в течение долгого времени не было и установленной формы переписки. Наиболее же секретные дела, в том числе и работа тайной агентуры, были подчинены непосредственно управляющему III Отделением — сначала М. Я. фон Фоку, потом А. Н. Мордвинову и Л. В. Дубельту. Управляющий отделением вместе с двумя-тремя наиболее ответственными сотрудниками собственно и являлся центральным двигателем всей системы. Он непосредственно сносился с тайными агентами, на его имя поступали многочисленные доносы и жалобы, от него зависело дать делу тот или иной оборот, так или иначе средактировать всеподданнейший доклад и т. п.
Такова была структура «центральной шпионской конторы», как называл III Отделение Герцен. На местах делами политической полиции ведали местные жандармские управления. Вся страна была разделена на несколько (сначала пять, потом восемь) жандармских округов, во главе которых стояли высшие жандармские чины. Округа, в свою очередь, распадались на отделения. На отделение приходилось обычно 2–3 губернии; начальниками назначались жандармские штаб-офицеры.
Так пущена была в ход жандармская машина. В дальнейшем мы познакомимся с отдельными видами ее деятельности. К сожалению, бедная литература по истории тайной полиции особенно бедна по части сведений о «приватной» агентуре III Отделения. Поэтому в настоящий момент мы не в состоянии дать сколько-нибудь точную картину полицейского наблюдения того времени. Но уже по результатам его можно судить, что поставлено оно было довольно примитивно. Исследователи революционного движения 60-х годов, знакомясь со сводками агентурных донесений о революционных деятелях — Лаврове, Чернышевском, — отмечают чрезвычайную скудость шпионских данных. Наблюдение за Чернышевским, по словам А. А. Шилова[1], показывает «низкий уровень агентов… Их донесения не выходили из пределов данных наружного наблюдения или сообщений о „толках и слухах“. Никакой „внутренней агентуры“, дававшей впоследствии столько ценных для охранки сведений, не существовало. Не существовало и настоящих „секретных сотрудников“[2]. Данные „наружного наблюдения“, „толки и слухи“, перлюстрация писем, материалы, получаемые при обысках, и „откровенные показания“ раскаивавшегося или доведенного каким-нибудь способом до „раскаяния“ допрашиваемого, — вот чем располагало III Отделение в начале 60-х гг.».
Если так обстояло дело в 60-х годах, когда жандармерия мобилизовала свои силы для борьбы с поднимающейся революционной волной, то в предшествующую эпоху, гораздо более спокойную, наблюдение было поставлено еще хуже. Постоянные агенты, слонявшиеся по рынкам и трактирам и редко-редко проникавшие в дома так называемого «приличного общества», могли поставлять только материалы «слухов и толков». На помощь им приходили шпионы-добровольцы, но сведения их на 90 % оказывались ложными; чаще всего доносы эти появлялись в результате сведения мелких личных счетов. Впрочем, III Отделение, памятуя, что в хорошем хозяйстве «и веревочка пригодится», никогда не отказывалось от их услуг, хотя наперед знало, что, скорее всего, дело кончится разочарованием. Не приносила значительных материалов и перлюстрация писем: это видно по тем совершенно безобидным письмам, которыми все же интересовались жандармские чины в чаянии хоть какой-нибудь поживы. Что касается постоянного наблюдения, то оно, по-видимому, производилось сравнительно редко и чаще всего работало вхолостую.