Полномочия прокурора по надзору за законностью деятельности в досудебных стадиях уголовного процесса существенно разнятся в зависимости от формы предварительного расследования (предварительное следствие или дознание).
В ходе досудебного производства прокурор наделен следующими полномочиями.
1. Проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.
Прокурор должен ежемесячно проверять исполнение законодательства при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, сопоставляя для этого данные правоохранительных органов, сообщения средств массовой информации, жалобы граждан, сведения страховых компаний, медицинских учреждений и иных источников.
Специфика надзора в этом направлении заключается в том, что порядок приема, регистрации и учета сообщений о преступлениях компетентными органами регламентируется преимущественно ведомственными нормативными актами[140]. Поэтому в настоящее время задачей прокуратуры является осуществление надзора за соблюдением предписаний не только УПК, но и ведомственных нормативных актов.
В этой связи прокурор должен следить, чтобы возбуждение уголовных дел имело место в каждом случае установления достаточных данных, указывающих на признаки преступления, как этого требует уголовно-процессуальный закон (ч. 2 ст. 140 УПК), чтобы не нарушались сроки рассмотрения сообщений (заявлений) о готовящихся или совершенных преступлениях.
2. Выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.
Прокурор не вправе самостоятельно возбуждать уголовные дела. Установив в ходе работы с обращениями, заявлениями, жалобами граждан и проведения прокурорских проверок, что совершено деяние, содержащее признаки преступления, прокурор направляет соответствующие материалы в следственный орган или орган дознания.
В данном случае прокурор должен составить постановление, в котором следует прямо указать, что материал направлен для решения вопроса об уголовном преследовании (т. е. для проверки в порядке ст. 144 УПК и принятия соответствующего решения).
3. Требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, производстве дознания или предварительного следствия.
Осуществляя надзор за процессуальной деятельностью дознавателя, прокурор вправе не только требовать устранения нарушений федерального законодательства, но и в ряде случаев лично их устранять (отменять постановления дознавателя, отстранять дознавателя от проведения дознания в связи с нарушением им требований УПК и т. д.). Надзирая за процессуальной деятельностью следователя, прокурор такими правами не наделен (за исключением отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, о возбуждении уголовного дела, приостановлении предварительного следствия, прекращении уголовного дела). Основным средством реагирования прокурора на нарушение законодательства следователем, руководителем следственного органа является требование устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия. Такое требование должно направляться тому должностному лицу, которое допустило нарушение федерального законодательства.
Следователь вправе не согласиться с требованием прокурора. В этом случае он действует в порядке, установленном ч. 3 ст. 38 УПК.
4. Давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий.
5. Давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения.
6. Истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с УПК.
7. Рассматривать ходатайство о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве и постановление следователя о возбуждении перед прокурором ходатайства о заключении с подозреваемым или обвиняемым досудебного соглашения о сотрудничестве, выносить постановление об удовлетворении такого ходатайства либо об отказе в его удовлетворении, заключать досудебное соглашение о сотрудничестве, выносить постановление об изменении или о прекращении действия такого соглашения, а также выносить представление об особом порядке проведения судебного заседания и вынесения судебного решения по уголовному делу в отношении обвиняемого, с которым заключено досудебное соглашение о сотрудничестве.
140
См.: приказ МВД России от 02.08.2014 № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» (в посл. ред.) // РГ. 2014. 14 нояб.; приказ Следственного комитета России от 11.10.2012 № 72 «Об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации» // РГ. 2013. 6 марта; приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27.12.2007 № 212 «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях» // Законность. 2008. № 3; приказ Федеральной таможенной службы России от 12.01.2007 № 23 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и проверки в таможенных органах Российской Федерации сообщений о преступлениях» (в посл. ред.) // РГ. 2007. 4 апр.; приказ МЧС России от 02.05.2006 № 270 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иных происшествиях в органах Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» (в посл. ред.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 25; приказ Минюста России от 02.05.2006 № 139 «Об утверждении Инструкции о едином порядке организации приема, регистрации и проверки в Федеральной службе судебных приставов сообщений о преступлениях» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 21; приказ ФСБ России от 16.05.2006 № 205 «Об утверждении Инструкции по организации в органах федеральной службы безопасности приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иной информации о преступлениях и событиях, угрожающих личной и общественной безопасности» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 42; приказ Минюста России от 11.07.2006 № 250 «Об утверждении Инструкции о приеме, регистрации и проверке в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы сообщений о преступлениях и происшествиях» (в посл. ред.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 32.