При Госстрое СССР был образован Государственный Комитет по гражданскому строительству и архитектуре, наделённый полномочиями по проведению единой градостроительной политики, направленной на развитие городов и посёлков.
Система строительных министерств, сформированная в 60-е годы, функционировала на основе сочетания территориального и отраслевого принципов.[31] Отрасли строительства – промышленное, сельскохозяйственное, жилищно-гражданское – в качестве объекта регулирования были рассредоточены по многочисленным отраслевым и территориальным органам управления. Построение такой системы управления строительной деятельностью в СССР и республиках препятствовало специализации строительства (увеличивалось количество дублирующих друг друга организаций на одной и той же территории).[32]
Рассмотренные органы управления строительством просуществовали до реформ начала 90-х годов. С распадом СССР в декабре 1991 года были ликвидированы союзные органы управления строительством. Некоторое последующее время продолжали действовать строительные министерства и ведомства РСФСР, система которых была изменена с принятием 12 декабря 1993 года Конституции РФ и иных правовых актов.
В результате исторического анализа рассматриваемой сферы, можно сделать вывод, что процесс зарождения и становления организации и управления строительным комплексом был последовательным и соответствовал тому или иному периоду государства.
Считаем, что после 1993 года по настоящее время развитие органов управления строительным комплексом в Российской Федерации можно признать пятым периодом в рамках эволюции рассматриваемой сферы, кроме четырёх рассмотренных ранее С. А. Кузнецовой.[33]
Исторический анализ возникновения и развития организационно-правовых форм строительного комплекса в России свидетельствует об активной роли государства и правящей Коммунистической (большевистской) партии в руководстве данным комплексом. За годы советской власти была создана в целом жизнеспособная хозяйственно-социальная структура, решающая как специфические технические проблемы строительной индустрии, так и общесоциальные (обеспечение населения жильём, решение задач промышленного и сельскохозяйственного строительства, специального строительства и т. д.). Особенно яркое выражение успехов в строительстве имело в период решения одной из самых актуальных проблем в СССР – переселении подавляющей части советских граждан из бараков и коммуналок в благоустроенные квартиры. Целенаправленная деятельность государства выдвинула СССР в число ведущих держав мира по масштабам и темпам строительства.
Однако, являясь составной частью всего советского общества, система управления строительным комплексом не могла не испытывать на себе влияние административно-бюрократических методов государственного руководства, тоталитарного политического режима.
Это нашло своё отражение в:
а) необоснованных, волюнтаристических организационно-структурных преобразований, не подкреплённых соответствующей аналитической работой;
б) господстве командно-приказных методов решения кадровых, финансовых и других проблем строительного комплекса;
в) превращении общественных строительных организаций (Ассоциация строителей СССР, общественное движение стахановцев и др.) в придаток соответствующих органов государственного управления (министерств, трестов, управлений), отходе от демократических начал организации и деятельности профсоюзных строительных организаций;
г) игнорировании работы по совершенствованию правового статуса строительных организаций, усилению социально-экономической и правовой защищённости их работников, осуществлению специального пенсионного обеспечения работников строительных профессий с тяжёлыми и вредными условиями труда;
д) неоправданном перераспределении кадровых, финансовых, материально-технических ресурсов в пользу строительных организаций военно-промышленного комплекса.[34]
Указанные внутренние проблемы, присущие системе управления строительным комплексом, и общая социально-экономическая ситуация в СССР, обусловленная ориентацией на переход к рыночной экономике, послужили толчком к проведению организационно-структурных преобразований системы, демократизации процессов управления. В ходе проводимых реформ в России была создана система управления градостроительным комплексом, ориентированная на новые социально-экономические и политические цели и задачи.
1.2. Понятие и сущность административно-правового регулирования градостроительного комплекса в Российской Федерации