Если правительство отличается творческой жилкой, оно может сделать так, чтобы убытки государственных предприятий и вовсе исчезли. Для этого надо заставить публичные финансовые институты (показатели которых редко входят в определение бюджетного дефицита) субсидировать государственные компании. Например, в Уганде в 1987-1988 гг. центральный банк выдал пивоваренным и табачным компаниям иностранную валюту по искусственно заниженному курсу, тем самым уменьшив их затраты на импорт. В Аргентине до 1990 г. центральный банк предлагал льготную процентную ставку по кредитам убыточным государственным предприятиям, сокращая их процентные расходы и, соответственно, убытки [27]. В Китае государственные банки выдают займы государственным предприятиям по отрицательным реальным процентным ставкам.
Правительства могут также распорядиться средствами своих пенсионных фондов. Например, многие страны требуют от пенсионных фондов, у которых по объективным причинам на какой-то момент скопились денежные излишки, предоставления займов правительству по отрицательным реальным процентным ставкам. Среди таких стран Коста-Рика, Эквадор, Египет, Ямайка, Перу, Тринидад и Тобаго, Турция и Венесуэла. В Перу, являющим собой худший пример, реальная доходность пенсионного фонда составила — 37,4 %, что вряд ли может обнадежить перуанских пенсионеров. Низкие процентные ставки по государственному долгу сокращают бюджетный дефицит, но одновременно уменьшают объем резервов пенсионного фонда, необходимых ему, когда он начинает испытывать дефицит, а это рано или поздно неминуемо [28]. Правительству тогда придется самому выплачивать пенсии, поэтому схема с отрицательными реальными процентными ставками просто перераспределяет расходы с сегодняшнего дня на завтрашний [29].
Есть и другие хитрости, к которым может прибегнуть правительство, чтобы не осуществлять предусмотренные условиями займа реформы. Чтобы справиться с инфляцией, правительство может поддерживать бюджетный дефицит на одном уровне, но при этом заменить печатание денег накоплением долгов. Так будет продолжаться, пока долговое бремя не станет слишком тяжелым и кредиторы не перестанут давать в долг. Тогда правительству придется снова печатать деньги и инфляция возобновится с новой силой. Но на этот раз печатный станок будет работать еще активнее и инфляция усилится — ведь правительству придется обслуживать и накопившийся тем временем долг [30]. Все, чего в данном случае удалось добиться, — это снижения инфляции сегодня за счет еще более высокой инфляции завтра. (Неудачные попытки Аргентины обуздать инфляцию до 1990 г. полностью соответствуют этой модели.)
Все эти примеры показывают, что страны могут в краткосрочной перспективе улучшить свои экономические показатели и сделать вид, будто выполняют условия займов, в то время как на самом деле они лишь оттягивают решение проблем. Поэтому в будущем они получают новые займы на структурные преобразования, чтобы справиться с еще более масштабными проблемами. Так отчасти можно объяснить положение стран, которые получили на удивление много подобных займов.
Возьмем для примера краткосрочные кризисные займы МВФ (на жаргоне МВФ их именуют «стэндбай»). Эти займы призваны разрешать ситуации острого кризиса, например когда у страны заканчиваются международные резервы. В идеале МВФ и другие международные организации должны помочь стране разрешить кризис таким образом, чтобы не допустить появления новых кризисов в дальнейшем. Но этого не происходит. Страны оказываются на своего рода карусели — МВФ вытаскивает их из кризиса, затем снова происходит кризис, потом МВФ опять их вытаскивает и так далее до бесконечности. Гаити прошла через эту карусель 22 раза, Либерия — 18 раз, Эквадор — 16, Аргентина — 15 раз. Девиз МВФ, Всемирного банка и правительств стран-реципиентов, похоже, таков: «Миллионы для выхода из кризиса, ни доллара для их предотвращения».
Двенадцать стран получили по пятнадцать и более займов на структурные преобразования от Всемирного банка и МВФ за пятнадцать лет — с 1980-го по 1994 г.: Аргентина, Бангладеш, Кот-д’Ивуар, Гана, Ямайка, Кения, Марокко, Мексика, Пакистан, Филиппины, Сенегал и Уганда. Медианный подушевой рост в этих странах за указанный период равнялся нулю. Возможно, самый большой недостаток таких займов заключается в их неспособности гарантировать проведение политики, которая приведет к росту. Более высокие темпы роста увеличивают доходы от налогов и экспорта, благодаря чему появляется возможность обслуживать займы быстрее и нужда в новых займах на структурные преобразования отпадает. МВФ, Всемирный банк и другие доноры слишком беспокоились о долгах этих экономик. А потому так мало внимания обращалось на стимулы, которые могли бы увеличить активы самих реципиентов, — а именно, их способности обеспечивать будущий доход с помощью экономического роста. Недавнее исследование Пжеворского и Вриланда (2000) выявило отрицательный эффект программ МВФ на экономический рост. Во Всемирном банке и МВФ скопился длинный список неубедительной литературы, которая пытается оценить эффект реализуемых этими организациями программ на рост при учете других факторов. Примеры позитивного влияния на рост крайне трудно обнаружить. Очевидно одно: надежды на «структурные преобразования и рост» не оправдались. Преобразований было слишком мало, роста тоже, а результаты предоставления займов почти не подвергались тщательному анализу.
28
Пенсионные резервы также используются для покрытия медицинских расходов работников, включенных в программы социальной защиты. Это еще больше истощает резервы. Правительство Венесуэлы инвестировало от 10 до 30 % пенсионных резервов в больницы системы социального обеспечения. Теперь, по мере старения населения и при истощении фонда пенсионных резервов, правительство сталкивается с ростом расходов как на здравоохранение, так и на пенсионные программы (World Bank 1994b, p. 47).