II
Демократизация, уже по мере своего продвижения, начала преобразовывать политику. Однако ее влияние, временами весьма отчетливое, создало ряд самых серьезных проблем для тех, кто управлял государствами, и для привилегированных классов, в интересах которых осуществлялось это правление. Такой оказалась проблема сохранения единства и даже самого существования государств, возникшая при проведении многонациональной политики, вступившей в конфликты с национальными движениями. Например, она стала главной государственной проблемой Австрийской империи; и даже в Британии появление массового ирландского национализма потрясло структуры государственной политики. Возник вопрос о сохранении постоянного разумного (с точки зрения государственной элиты) политического курса, прежде всего — в экономических делах. Должна ли демократия обязательно вмешиваться в дела капиталистов, и не приведет ли это к беде (как полагали бизнесмены)? Не возникнет ли угроза для свободной торговли, к которой все политические партии Британии относились с почти религиозным поклонением? И не пострадает ли от этого финансовая система и золотой стандарт, составлявшие основу всякой надежной экономической политики? Такая угроза возникла, например, в США, в результате широкого развития движения популизма в 1890-х годах, вожди которого метали громы и молнии своей риторики против «распятия человечества на золотом кресте» (по выражению великого оратора популистов Уильяма Дженнингса Брайана). Более общей и самой главной проблемой явилась проблема гарантированного соблюдения законности, которая могла стать жизненно важной для государств, оказавшихся перед угрозой со стороны массовых движений, призывавших к социальной революции. Эти угрозы казались особенно опасными ввиду несомненной неэффективности парламентов, утонувших в демагогии и раздираемых непримиримыми партийными конфликтами и явной коррупцией политической системы, опиравшейся теперь не на независимых обеспеченных людей, а на субъектов, благосостояние и карьера которых зависели от их успехов на поприще политики.
Все эти явления просто бросались в глаза. В демократических государствах, построенных по принципу разделения властей (как в США), правительство (т. е. исполнительная ветвь власти, олицетворяемая президентом) являлось в определенной степени независимым от избранного парламента, хотя последний вполне мог остановить его деятельность своими мерами. (При этом система демократического избрания президента была тоже связана с опасностью, но уже иного рода.) В европейских странах действовали правительства представительского типа, зависевшие (теоретически) от избранных народных собраний (если они не находились под защитой монархии старого типа), и здесь трудности правительств казались прямо-таки непреодолимыми. Нередко они приходили и вскоре уходили, подобно группам туристов, периодически прибывавших в отель и покидавших его, — в зависимости от того, когда очередное парламентское большинство придет на смену предыдущему. Рекорд поставила Франция, мать европейских демократий, в которой за 39 лет (с 1875 года до начала войны) сменилось 52 кабинета, из которых только 11 действовали не меньше 12 месяцев (впрочем, в большинстве из них мелькали одни и те же имена). Неудивительно, что эффективность работы правительства и преемственность политики полностью зависели от никому не известных, неизбираемых и постоянно сохранявших свои места функционеров бюрократической системы. Это благоприятствовало коррупции, расцвет которой пришелся на начало XIX века, когда правительства распределяли доходные синекуры среди своих родственников и знакомых (вроде должностей в «офисах прибылей Короны», в Британии). Новые политики, делавшие свою карьеру (и свое благополучие) своими руками, не забывали и о себе, оказывая поддержку (или противодействие) бизнесменам или другим заинтересованным лицам. И особенно громкий резонанс вызывали проступки старших чиновников администрации и судей, поскольку их неподкупность была вне подозрений, и они не зависели ни от выборов, ни от патронажа (по крайней мере, так было принято в странах Западной и Центральной Европы; США составляли исключение)[32].
32
В США тоже была учреждена в 1883 г. Комиссия по гражданской службе, заложившая основы Федеральной гражданской службы, независимой от политического патронажа. Однако в большинстве стран патронаж остается более значительным явлением, чем это принято считать.