История Золотой Орды началась в 1243 году. Её основатель хан Батый, так же как чингизиды в других усулах, относился к подвластной территории как к родовому владению, не рассматривая её в роли абсолютно независимого государства. Все монгольские улусы юридически составляли единую империю с центральным правительством в Каракоруме и должны были отчислять в его пользу определённую долю доходов. Все стратегические вопросы решались в столице империи. Сила центральной власти – учитывая её отдалённость от западных улусов – держалась только на авторитете, который Батыем неукоснительно признавался. Однако в 60-е годы XIII века ситуация изменилась. Правивший в Золотой Орде Менгу Тимур, воспользовавшись внутри династическими спорами в центре империи, отказался подчиняться её верховному правителю. Золотая Орда обрела самостоятельность.
Внутригосударственная структура Орды копировала систему, введённую в Монголии ещё Чингисханом. Управляемая территория делилась сначала на две большие административные единицы, а с конца XIII века – на четыре (Сарай, Дешт-и-Кыпчак, Крым, Хорезм). Их возглавляли наместники хана – улусбеки. Юридической базой внутреннего деления крупных территориальных подразделений являлось право кочевых собственников на получение пастбищных угодий от наместников или самого хана. Эти угодья также носили названия улусов. Улусная система и определяла административно-территориальное деление Орды. Владельцы улусов обязывались выставлять в случае военных действий определённое количество конных воинов, выполнять налоговые и хозяйственные повинности. Улусная система копировала устройство монгольской армии: всё государство делилось (как и всё войско) в соответствии с рангами – темник, тысячник, сотник, десятник – на определённые по величине владения, с которых выставлялось в войско по десять, сто, тысяче или по десять тысяч вооружённых воинов. В XIV веке в войске Орды насчитывалось примерно 70 темников, этому числу соответствовало и количество областей, контролируемых ими. Улусы не были наследственными владениями – право верховной собственности со стороны хана никто не решался оспаривать. Историк В. А. Кучкин в книге «Русь под игом: как это было?» пишет: «повинностью, наложенной победителями на население русских княжеств, была обязанность поставлять воинов в монголо-татарские войска, принимать участие в их военных походах» и ещё «…Москва в союзе с золотоордынцами расправляется с Тверью, в то время, когда русские полки сражаются на Яве и в Японии, охраняют ханскую ставку».
Аппарат управления государством формировался при ханах Батые и Берке (40-50-е годы XIII века). Была основана столица как административный центр, организована ямская связь между столицей и областями, распределены налоги и повинности. Появился аппарат чиновников, строго подчинённый верховной власти, которая была абсолютной. Источники отмечали, что ханы имели «изумительную власть над всеми». Многочисленное чиновничество помогало ханам осуществлять эту власть результативно. Верх чиновничьего аппарата замыкали две высшие государственные должности: беклярибек и везир. В руках беклярибека находилось руководство армией, дипломатической службой, судебными делами. Везир сосредоточивал высшую исполнительную власть.