В 1712 году Петр I издал важнейший для благотворительности в России указ «Об учреждении во всех губерниях гошпиталей», причем понятие это сразу расширяется и становится фактически синонимом больницы: туда принимались увечные не только из солдат, но и из простых граждан, а также немощные старики. Интересно, что и сиделками в госпиталях до конца ХVIII века работали не женщины, а отставные солдаты. Поначалу главным финансовым источником госпиталей, богаделен и сиротских домов были в петровское время частные пожертвования. Для примера подданным царь сам жертвовал на них почти треть своих личных денег. Доходы от продаж того, что было изготовлено в монастырях, тоже отчислялись на благотворительность, шли на нее и штрафы, взятые с раскольников: за «совращение в раскол» полагалась конфискация имущества. Прямо в госпитали указывалось передавать милостыню, поскольку, как уже говорилось, подаяние «из рук в руки» было запрещено. Позже Петр установил и однопроцентный налог с любого дохода на содержание госпиталей.
В Англии за 200 лет до петровских нововведений подобная политика была опробована. Государство расширило возможности местных властей и собственные для участия в благотворительных проектах, что возросло после распада монастырей в 1530 году. Муниципальные власти в Лондоне создали систему больниц, каждая из которых имела специализацию: для беспомощных, для подкидышей, исправительные для неработающих, но трудоспособных взрослых. По закону Генриха VIII каждый город должен был создать свой благотворительный фонд. Туда поступали специальные налоги и милостыня. Напрямую милостыню было разрешено получать только слепым и матросам после кораблекрушения.
Однако меры, принятые в России Петром против нищенства, не принесли должных результатов, и в 1730 году императрица Анна Иоанновна предлагает Сенату новый указ о нищенстве и богадельнях: «Усмотрели мы, что нищие прямые, престарелые, дряхлые и весьма больные без всякого призрения по улицам валяются, а иные бродят; с другой стороны, нам известно, что в богадельни вместо прямых нищих записывают таких, которые могут работою питаться, а иные и в богадельнях не живут, но одно жалованье получают, и не без греха, что бедные без призрения страждут, а вместо них тунеядцы хлеб похищают; поэтому повелеваем немедленно тунеядцев из богаделен выслать или определить на работу, а прямых нищих в богадельни весть; помещичьих отдать помещикам, посадских в посады для пропитания; малолетных мужеского пола определять в гарнизонные школы, чтоб, выросши, годились в службу вместо рекрут; девочек на фабрики или кто захочет взять их на воспитание и в услужение». (См. Соловьев С.М. История России с древнейших времен, т. 10. – М., 1963, с. 236.)
Но путь от царских указов до их воплощения часто бывал не близок. Сенат распорядился немедленно приступить к исполнению монаршей воли, однако через полгода полиция обратилась к Синоду с просьбой в свою очередь дать указание священникам, чтобы те не позволяли просить милостыню при церквах: число нищих «умножилось, и особенно находят они себе прибежище в церквах и рядах». Синод дал такое указание, но священники, судя по всему, не имели возможностей для его исполнения.
Попытку создать разветвленную, охватывающую всю страну государственную систему социальной помощи предприняла Екатерина II. Вслед за Петром I ею на русскую почву были перенесены многие представления о характере и формах благотворительности, бытовавшие в Германии и других протестантских странах севера Европы. В годы ее правления от стихийного «нищелюбия» Россия окончательно переходит к последовательной государственной политике в социальной сфере, а взносы частных лиц на благотворительные цели становятся регулярными. Пожертвования отдельным монастырям сокращаются, и благотворительность начинает носить все более светский характер.
В 1775 году в Уложении об управлении губерниями определяются правила по организации общественного призрения. В сорока губерниях – всего их было образовано пятьдесят и в каждой проживало примерно 350 тысяч человек – должен был быть создан приказ общественного призрения при губернаторе (в их ведение попадали народные школы, сиротские дома, больницы, богадельни, смирительные дома и проч.). Помимо приказов, за работой организаций общественного призрения следили земские капитаны, городничие и позже – частные приставы. Доходы приказов зависели от трех источников: