Укрепившись на престоле, на что понадобилось несколько лет, Екатерина составила программу монументальных преобразований, так называемый «Наказ». Эту программу должны были обсудить и практически доработать депутаты Уложенной Комиссии, избранные от сословий. В 1767 году они собрались в Москве — и жестоко разочаровали прожектершу. Российское общество было не готово к либерализации. Собственно, и общества в политическом смысле еще не существовало. Депутаты отстаивали главным образом местные и сословные интересы, об отмене крепостного права никто и не помышлял. Поглядев на цвет нации, Екатерина навязывать ей свободы поостереглась. Разразившееся вскоре пугачевское восстание окончательно укрепило царицу в мысли, что ослаблять самодержавие нельзя.
И всё же менять формат государства было необходимо. Управлять по-старому, по-петровски, указами из столицы на каждый случай жизни во второй половине восемнадцатого века уже совсем не получалось. Всё, что находилось вдали от обиталища верховной власти — собственно, вся страна — оставалось без надлежащего присмотра и контроля. Напастись чиновников на столь огромное пространство, да и командовать всеми сторонами жизни из Петербурга было невозможно.
И Екатерина произвела над государством операцию, которая существенно его изменила. Она поделилась властью с опорным сословием — дворянством. Поделилась не верховной властью (ее государыня держала крепко), а местной. Указ об освобождении дворян от служебной кабалы, подписанный еще Петром III, но проведенный в жизнь Екатериной, в корне изменил самоощущение и положение российских дворян. Большинство из них теперь не служили, а оставались в своих поместьях, распоряжались крестьянами и отчасти подменяли недостаточную чиновничью инфраструктуру. Кроме того дворяне сами выбирали местных администраторов (капитан-исправников) вплоть до уездного уровня, а на губернском уровне имели представителей своих интересов в виде выборных предводителей дворянства. Те, кто решил служить государству, могли рассчитывать на неплохое жалование и — при успехах — на щедрые награды. Если проводить аналогию с предпринимательством, российское государство превратилось в акционерное общество, где контрольный пакет принадлежал основному владельцу, но появилось множество миноритариев, лично заинтересованных в процветании общего бизнеса. Самодержавная империя Петра превратилась в самодержавно-дворянскую. И сразу начала работать эффективнее — что и привело к уже упомянутым громким победам.
Для того чтобы дворянство окрепло и верно служило престолу, пришлось пожертвовать интересами основной части населения — крестьянства. При Екатерине процесс превращения крепостных в бесправных рабов был доведен до конца. Теперь крепостной не мог даже пожаловаться на своего господина, не мог добровольно променять кабалу на солдатчину, помещик же получил право по собственному усмотрению, без суда, отправлять тех, кто его прогневил, на каторгу. Продажа «душ» на «вывод», то есть без земли, даже с разделением семей, с этого времени становится обычным делом. Фактически люди превратились в живой скот. Кроме того Екатерина щедро дарила отличившимся дворянам удельных и государственных крестьян. Так 800 тысяч ранее лично свободных землепашцев превратились в частную собственность. Хуже всего было положение заводских рабочих, приписанных к своим предприятиям на тех же крепостных условиях.
Платой за привилегированность и возросшее благосостояние дворянства было растущее озлобление угнетенного класса, вылившееся в кровавое Пугачевское восстание (1773–1775), которое было подавлено с огромным трудом и с колоссальными жертвами.
В последний период царствования бывшая носительница либеральных идей, испугавшись французской революции, превратилась в лютую гонительницу любого вольнодумства. Царица учредила Тайную Экспедицию, которая усердно выискивала «французскую заразу» и находила ее даже там, где ничего подобного не было. К 1790 м годам относятся первые политические гонения против интеллигенции — нового, пока еще очень малочисленного сословия образованных людей, склонных к свободомыслию. Предпосылки для формирования социальной прослойки, которая в будущем доставит монархии столько хлопот и в конце концов станет ее гробовщиком, создала сама Екатерина своим манифестом о дворянской вольности. Свободный человек в несвободном обществе — потенциальный возмутитель спокойствия. Из той самой среды, которой надлежало стать опорой трона, выйдут сначала фрондёры, а затем заговорщики и революционеры.