Право граждан на свободу создавать общества и союзы было провозглашено императорским манифестом 17 октября 1905 года. Правда, подготовка закона затянулась, и поэтому жизнедеятельность обществ вплоть до 1917 года определяли «Временные правила».
При подготовке «Временных правил» активно использовался опыт европейских стран, особенно Германии, Франции и Великобритании. Известные специалисты по административному (или полицейскому) праву разъясняли на их примере, что «с возникновением правового государства правящая власть соглашается на неизбежное превращение обывателя из объекта для полицейской опеки в субъект публичных прав и обязанностей».
Наученная недавней историей власть видит опасность в единении граждан, причем источником этой опасности является «гнетущее чувство взаимного недоверия, подозрения, инстинктивное ощущение непримиримой розни правительства и населения». Это долго мешает сотрудничеству государства и общества. И только когда власть постепенно начинает все больше опираться на общество, а граждане активнее участвуют в законодательных, судебных и управленческих процессах, «государство органически, по самому своему строению, сближается с обществом», и право собраний и союзов становится «необходимой составной частью признанной и огражденной государством личной свободы».
Но невозможно изменить государственный строй, оставив в неприкосновенности прежнюю правоохранительную систему.
С изданием «Временных правил» окончательно завершился процесс передачи контроля над общественными организациями из центральных учреждений в ведение местных органов власти, которые должны были регистрировать, осуществлять текущий надзор и в случае выявления нарушений закрывать общества. При этом значительно возросла роль и компетенция Министерства внутренних дел, которое было наделено полномочиями не только контроля, но могло и закрывать общества, «если их деятельность признавалась угрожающей общественному спокойствию и безопасности».
Но опасения полиции вызывали любые собрания, чаепития, лекции, диспуты, словом, любые массовые публичные мероприятия, которые можно использовать для пропаганды антиправительственных идей. Под подозрением Департамента полиции находились практически все виды общественных организаций, включая спортивные, авиаторские, автомобильные, общества эсперантистов...
Были и приоритетные направления, которые включали те общества, которые соприкасались с революционными политическими и просветительскими организациями. К ним применялись решительные меры вплоть до закрытия.
Такой жесткий надзор и контроль был явным анахронизмом уже в то время, именно поэтому в 1916 году один из юристов писал в научной статье: «Нас, детей ХХ века, поражает и удивляет эта безосновательная для русского общества полицейская боязнь превращения всякого частного общества в грозного конкурента государству, все эти бесплодные вековые усилия сковать железными путами несуществующий призрак». Слова эти звучат так современно, будто сказаны сегодня!
Преодолеть отчуждение власти от общества, установить между ними взаимопонимание и сотрудничество мешали не только подозрительность правящей элиты и полное отсутствие понимания ценностей гражданских свобод, но и половинчатость, неопределенность действовавших законодательных актов, предельная концентрация власти, страх перед любым объединением легальных или полулегальных организаций.
Репрессивные и патерналистские меры, ужесточение требований к легальным организациям, затягивание процесса либерализации приводили лишь к росту числа нелегальных организаций, которые и играли ведущую роль во всех российских катаклизмах. Даже разрешенные общества постепенно превращались в «легальную периферию нелегальных партий». Можно допустить, что «зависимость между реформами и революционным процессом не носила прямолинейного характера» и что после 1906 года столыпинское правительство стремилось к «упорядочению механизмов контроля над общественной самодеятельностью». Но также очевиден и тот факт, что к 1917 году государственная бюрократическая машина катастрофически не успевала за ростом общественной активности в стране. А полноценный законодательный акт об обществах так и не был подготовлен.
Теперь нужно вернуться к началу и вновь повторить, что первый закон об обществах издало только Временное правительство. Постановление от 12 апреля 1917 года «О собраниях и союзах» отменяло разрешительную практику и вводило явочный (уведомительный) порядок открытия обществ. Все без исключения российские граждане наделялись правом «без особого на то разрешения образовывать общества и союзы в целях, не противных уголовным законам». Общества и союзы, не имеющие своею целью извлечение прибыли, получали возможность устанавливать отношения с любыми общественными и иными организациями в России и за рубежом только в случае регистрации их уставов судебной властью.