С юридической точки зрения город в Российской империи — это населенный пункт, получивший статус города. Ни расположение, ни численность населения, ни род занятий оного роли не играли. Например, Романов на Мурмане (будущий Мурманск) получил статус города непосредственно в момент закладки, хотя его постоянное население не составляло и пяти сотен человек, а были в империи города и того меньше — в Туруханске в 1911 году проживало всего 162 жителя.
В то же время, по данным переписи 1897 года, в стране насчитывалось 6376 поселений с числом жителей от 2 до 41 тыс. человек, которые не имели статуса города, и их население причислялось к сельскому. Это были фабрично-заводские села, рабочие поселки, местечки или казачьи станицы.
В конце XIX — начале XX века население городов стремительно росло — развитие промышленности, инфраструктуры, образования, процесс расслоения крестьянства привели к притоку в города множества новых жителей. Если в 1897 году в городах проживало 16,5 млн человек (что составляло 13,2% от общего числа населения империи), то в 1914 году уже 26,3 млн человек (15% от общего числа населения)[78].
Система городского самоуправления начала складываться еще со времен Петра Великого, но окончательное оформление получила в ходе Городской реформы императора Александра II в 1870 году. Именно тогда органы самоуправления стали всесословными и получили право самостоятельного ведения экономической деятельности — они могли вводить налоги, владеть предприятиями, выпускать займы и т.д. К выборам в муниципальные органы допускались горожане в возрасте от 25 лет и старше, владевшие недвижимой собственностью, обложенной оценочным сбором, владельцы промышленных и торговых предприятий и купцы, вносившие городские сборы. Выборы в городские Думы производились по так называемой трехклассной избирательной системе, в соответствии с величиной уплачиваемых в пользу города сборов. В советское время подчеркивалось, что эти ограничения способствовали сосредоточению власти в городах в руках крупной буржуазии, но в реальности, в условиях, когда значительную часть населения городов составляли вчерашние крестьяне, только привыкающие к городской жизни, такие ограничения были разумными и способствовали ответственному выбору избирателей.
Избиратели выбирали городскую Думу, члены которой именовались «гласными» (французское слово «депутат» тогда не было в столь широком ходу в России), то есть имеющими право голоса. Городская Дума образовывала исполнительный орган — городскую управу, во главе которой стоял городской голова. При этом деятельность органов местного самоуправления курировалась правительственной администрацией на губернском уровне (в каждой губернии было «присутствие по городовым делам»).
Ключевыми направлениями деятельности органов городского самоуправления стали развитие городской инфраструктуры, управление городским хозяйством, вопросы благоустройства, а также образования (о чем говорилось в предыдущей главе) и здравоохранения. Прежде чем перейти к последнему, рассмотрим, как городское самоуправление справлялось с благоустройством и развитием инфраструктуры городов.
Казармы флотского экипажа. Архангельск
Троицкий собор в г. Симбирске. Поставлен как храм-памятник в честь победы в войне 1812 года. Взорван большевиками в 1937 году
Характерной особенностью русских городов был гармоничный и красивый для внешнего наблюдателя архитектурный облик. Начало целенаправленному формированию образа города было положено во времена Екатерины II, когда правительство озаботилось вопросами градостроительства. Для многих городов Российской империи были разработаны новые планы, которые позволили перейти от средневековой структуры города к современной, с прямоугольными кварталами и широкими улицами. Важно отметить, что исторический центр города при этом не подвергался разрушению, будучи либо гармонично инкорпорированным в новую систему (Муром, Владимир, Смоленск), либо оставленным в стороне (Звенигород, Можайск и т.д.). В губерниях вводится должность губернского архитектора, который в обязательном порядке рассматривает все проекты крупных общественных и частных зданий. Для губернских и уездных городов с участием лучших столичных специалистов разрабатываются проекты административных зданий — присутственных мест. Казенные здания (соляные и винные склады, казармы) строились, подчиняясь не только функциональным, но и градостроительным потребностям.