Становилось все более понятно, что продолжение политики 1992—1994 годов не может привести ни к чему иному, кроме нового всплеска инфляции, дестабилизации экономической ситуации и неизбежных политических осложнений, связанных с надвигающимися выборами в Думу в декабре 1995 года и с перспективой президентских выборов летом 1996 года. Инерционность экономических процессов в России была столь очевидной для всех, что такой далекий (по российским понятиям) прогноз развития ситуации не подвергался сомнению. Между тем Правительство делало чрезвычайно мало для укрепления бюджета, скорее наоборот. Именно в это время были приняты решения о предоставлении льгот по уплате таможенных пошлин Национальному фонду спорта и Союзу ветеранов Афганистана, которые впоследствии обернулись для бюджета потерей 4—5 млрд долларов.
Из служебной записки автора Министру финансов
(18 августа 1994)
…Собираемость налогов в любой стране есть показатель политической воли Правительства. Номинальные налоговые ставки, существующие в России, должны были бы давать гораздо более существенные поступления в бюджет, однако рядом своих решений руководство страны сделало недостижимыми даже те скромные цели по повышению объема налоговых поступлений, которые ставились в бюджете. Приведем несколько примеров:
– массированное освобождение предприятий и организаций от уплаты таможенных платежей при импорте товаров в Россию;
– снижение акцизов на легковые автомобили для каждого отдельного завода под давлением директоров;
– принятие постановления об особенностях исчисления затрат в газовой промышленности (его цена для бюджета оказалась равной примерно 500 млрд руб.);
– поощрение существования внебюджетных отраслевых фондов, формирующихся за счет начислений на себестоимость продукции, т. е. за счет уменьшения прибыли. Никакого контроля за сбором и расходованием этих средств наладить не удалось, выполнение положения Указа 1004 об ограничении размеров этих фондов и их консолидации в бюджете оказалось очень быстро заблокировано;
– предоставление налоговых отсрочек и налоговых кредитов «влиятельным» директорам на сотни миллиардов рублей по решениям Президента и Правительства.
Такие примеры можно продолжать и дальше…
Самым простым и привычным решением для российского Правительства в последние годы в таких ситуациях было увеличение заимствований в Центробанке. Однако сегодня ситуация в экономике качественно изменилась:
…Весь прирост денежной массы, а следовательно, и уровень инфляции сегодня определяются теми суммами, которые Правительство получает у Центробанка. Казалось, в последнее время Правительство добилось успехов в подавлении инфляции и инфляционных ожиданий: даже существенное повышение темпов роста денежной массы во втором квартале с. г. не привело к соответствующему повышению темпов инфляции в третьем квартале (со сдвигом в три месяца, как это бывало раньше). Однако события последнего времени показывают, что своеобразный кредит доверия Правительству близок к исчерпанию.
Оказалось достаточным использовать квартальный кредит ЦБ на финансирование дефицита бюджета за 40 дней, как на рынке образовался относительный избыток рублевой массы, и, как следствие, ускорилось обесценение рубля по отношению к доллару, резко сократился спрос на шестимесячные государственные обязательства и вырос спрос на трехмесячные. Очевидно, что в этой ситуации достаточно еще одной капли, и может повториться сценарий осени 1992 года. Конечно, можно надеяться, что, не проводя эмиссионный взаимозачет и позаимствовав у ЦБ дополнительно всего лишь 8—10 трлн руб. до конца года, можно будет удержать инфляцию в пределах 12—15 процентов в месяц в первом квартале 1995 года; однако последствия могут стать более серьезными с психологической и политической точек зрения.
Поняв, что Правительство приняло курс на инфляционный подогрев экономики, население и частный бизнес утратят к нему доверие и станут спасать себя, рублевые сбережения перестанут расти, возобновится бегство от рубля, рубль, обесцениваясь, будет подхлестывать инфляцию, капитал снова потечет за рубеж, в стране прекратится инвестиционная активность частного капитала. После такого «холодного душа» потребуется очень много времени и проведение гораздо более жесткой политики для того, чтобы вернуть веру в Правительство и его намерения.
Политически такой откат будет означать полное поражение нынешнего руководства России. Не говоря уже о том, что более половины экс-советских республик добились снижения инфляции до уровня ниже 2 процентов в месяц, международное сообщество перестанет связывать с нынешним руководством России надежды на экономическую и политическую стабильность. Допустив повышение инфляции до 12—15 процентов в месяц, Правительство сделает невозможным достижение экономического подъема ранее начала 1997 года (полгода на подавление инфляции и год на оживление экономики), т. е. на выборы придется идти, в лучшем случае, в условиях стагнации, а лавры победителя экономического кризиса достанутся тому, кто победит на выборах. В худшем случае, при высокой инфляции, ни один политик из сегодняшнего руководства страны не может рассчитывать на успех.
В начале сентября 1994 года в Минфине окончательно была сформулирована идея о возможности и необходимости резкой радикализации усилий по достижению макроэкономической стабильности, что могло существенно продвинуть вперед экономические реформы. Наступил момент, когда следовало отказаться от того, что являлось главным препятствием на пути стабилизации экономики – от получения кредитов Центрального банка на финансирование расходов бюджета. Одновременно предлагалось перейти к использованию фиксированного курса рубля, что могло бы служить сильным противоинфляционным якорем[2].
Сама по себе такая постановка вопроса была не нова, никому не нужно было доказывать историческую необходимость принять решение о прекращении кредитования бюджета со стороны Центрального банка. Опыт экономических преобразований в странах Восточной Европы наглядно убеждал в том, что это – обязательное решение на пути экономической реформы. Но каждый раз при планировании бюджета страны на очередной финансовый период (год или квартал) Минфин сталкивался с невозможностью балансирования бюджета без получения существенной эмиссионной поддержки. Этот разрыв был столь значителен, а сопротивление государственных структур сокращению расходов бюджета – настолько велико, что при принятии окончательных бюджетных решений речь шла о величине такого финансирования, а не о целесообразности его использования в принципе.
Прогнозировавшаяся на четвертый квартал 1994 года ситуация складывалась достаточно благоприятно. Из-за того, что в конце каждого года поступление доходов в бюджет оказывается несколько больше, чем в среднем в течение года, денежная программа 1994 года предусматривала сильное сокращение кредита Центрального банка в четвертом квартале по сравнению с третьим. Кроме того, существенная часть этого кредита уже была использована летом, и остававшаяся неиспользованной часть эмиссионного кредита была не очень велика. Получение же крупного кредита МВФ (до 4—5 млрд долларов) позволило бы одновременно перейти к фиксированному курсу рубля.
Перед руководством Правительства стоял выбор: или прекратить отношения с МВФ, заморозив в непонятном состоянии переговоры по внешнему долгу, и, окончательно отказавшись от политики, направленной на достижение стабильности в экономике, перейти в режим гиперинфляционного развития, или же попытаться принять радикальное политическое решение об отказе от кредитов Центрального банка и, опираясь на финансовую поддержку МВФ, попытаться достичь той стабилизации, о которой шла речь многие месяцы и в возможность которой многие политики и экономисты уже перестали верить. Соответствующие предложения были направлены в Правительство.
Из письма Минфина России В. С. Черномырдину
(21 сентября 1994)
О ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКЕ И БЮДЖЕТЕ 1995 ГОДА
Успехи в снижении инфляции в первой половине 1994 года не являются результатом реального ужесточения бюджетной политики Правительства, а фактически представляют собой кредит доверия граждан под обещания правительства навести порядок в финансах. В основном, снижение уровня инфляции было вызвано прекращением раздачи дешевых денег в виде кредитов Центрального банка и сокращением, на этой основе, темпов роста денежной массы во второй половине прошлого – начале этого года. Однако, уже с марта среднемесячные темпы роста денежного предложения (15 процентов) вышли на уровень весны 1993 года. Поэтому в целом проводимую в последнее время финансовую политику нельзя назвать умеренно жесткой. Фактически правительство пытается балансировать на грани минимально возможной высокой инфляции, никоим образом не стремясь к ее существенному снижению до уровня, создающего предпосылки экономического роста (1,5—2 процента в месяц).
2
Несколько позднее, принимая во внимание ограниченность валютных резервов Банка России, эта идея трансформировалась в фиксированный курс с допустимыми колебаниями внутри узкого (10—12%) коридора (прообраз будущего «валютного коридора»).