Донской, кубанский и терский войсковые наказные атаманы, хотя и осуществляли властные полномочия только в пределах своих казачьих областей, обладали правами губернаторов по гражданской части и генерал-губернаторов – по военной. Атаманы возглавляли высший орган управления в войсках – войсковые (областные, хозяйственные) правления (управления, управы). Они также назначали атаманов отделов (округов) и утверждали персональный состав отдельских (окружных) управлений.
Местные органы казачьего самоуправления были представлены сходами (съездами) казачьего населения той или иной станицы, которые фактически выполняли функции официально ликвидированных местных станичных кругов. На них казаками самостоятельно, без вмешательства вышестоящих органов казачьей войсковой и отдельской (окружной) администрации, избирались станичный атаман, станичные судьи и члены станичного правления.
Система высшего управления и местного самоуправления в каждом из казачьих войск прошла довольно непростую внутреннюю эволюцию, особенно активную на всем протяжении XIX века и окончательно оформившуюся в самом его конце. Система просуществовала вплоть до революции 1917 года.
К началу XX столетия окончательно оформившаяся система управления в Донском казачьем войске представляла собой стройную и довольно эффективную структуру. Во главе ее находился войсковой наказной атаман, обладавший большими правами генерал-губернатора по гражданской части и командующего войсками округа по военной. Он возглавлял военное управление, в которое входили Войсковой штаб, управление Донской казачьей артиллерии и гражданское областное управление Войска Донского. Войсковой наказной атаман назначал окружных атаманов семи округов (Черкасского, 1-го Донского, 2-го Донского, Усть-Медведицкого, Хоперского, Донецкого, Сальского), а также окружных начальников по гражданской части и окружных воинских начальников, имевших права уездных воинских начальников, по военной части Ростовского и Таганрогского округов [43][3].
Деятельность органов местного казачьего самоуправления (станичных и хуторских правлений во главе с атаманами), избиравшихся на станичных и хуторских сходах, осуществлялась на основе соответствующих законоположений об их функциях, правах и обязанностях. Они были изложены в «Положении об общественном управлении станиц казачьих войск» 1891 года.
В начале ХХ века на Дону практиковался и созыв съезда выборных от станиц (так называемый войсковой съезд), который утверждал некоторые наиболее важные вопросы внутренней жизни войска.
В то же время работа этого органа казачьего самоуправления, созывавшегося весьма редко, носила исключительно формальный характер. То есть этот представительский орган выполнял не реальные властные и управленческие функции, а фактически исключительно внешние, декоративные. По мнению их организаторов, они должны были символизировать поддержку и одобрение всеми казаками деятельности войскового наказного атамана и войскового управления, а также некую преемственность с существовавшими ранее действительно высшими органами казачьего самоуправления – войсковыми кругами[4].
Система управления в Кубанском войске включала следующие элементы. Формально высшим должностным лицом в крае являлся, после восстановления в 1905 году наместничества на Кавказе, императорский наместник, который одновременно был и главнокомандующим Кавказским военным округом, и наказным атаманом Кавказских казачьих войск. Вся высшая гражданская и военная власть на территории войска принадлежала начальнику Кубанской области, совмещавшему свою должность с должностью наказного атамана Кубанского казачьего войска.
Органами гражданского управления являлись областное правление с административными, судебными, финансовыми, хозяйственными и прочими подразделениями и правления семи отделов области. В систему военного управления входили войсковой штаб со всеми подразделениями и отделы войска. Наказной атаман назначал атаманов отделов области, которые сосредотачивали в своих руках функции управления как по военной, так и по гражданской части на территориях своих отделов. Они возглавляли существовавшие в каждом отделе правления, имевшие собственную структуру и штаты, и контролировали местное управление [44]. Органы местного казачьего самоуправления (станичные сходы, станичные правления во главе со станичными атаманами) осуществляли свою деятельность в соответствии с нормами «Положения об общественном управлении станиц казачьих войск» 1891 года.
В Терском войске система управления была следующей. Юридически всей полнотой власти на Кавказе обладал императорский наместник, возглавлявший высшее управление и Терского, и Кубанского войска и являвшийся одновременно войсковым наказным атаманом Кавказских казачьих войск. Непосредственно во главе войска находился наказной атаман, совмещавший свою должность с должностью начальника Терской области. Он осуществлял высшие властные функции и в военной, и в гражданской областях, обладал всеми юридическими правами губернатора. Кроме этого, он также был наделен особыми властными полномочиями в отношении населения Терского казачьего войска и местной охранной стражи. В его непосредственном подчинении находились областное управление (правление), канцелярия начальника области, войсковой штаб. Военное и гражданское управление в отделах войска осуществляли назначаемые начальником области и наказным атаманом атаманы отделов, а в национальных округах – начальники округов. Последние при этом получали властные полномочия и все юридические права уездных исправников. Отделы и округа были разделены на административные полицейские участки, во главе которых стояли назначенные начальники участков. Они выполняли функции, аналогичные функциям приставов и частично земских начальников. Но в отличие от последних судебная сфера находилась вне их компетенции. На местах, в станицах и хуторах войска, вся административная деятельность осуществлялась в соответствии с «Положением об общественном управлении станиц казачьих войск» 1891 года [45].
В Оренбургском войске в 1857 году разделялись военная и гражданская власть. Изменялась и структура управления войском, которая теперь представляла собой вертикаль: наказной атаман – войсковой штаб – начальники управлений и собственно управления трех военных отделов. С 1865 года должность наказного атамана была объединена с должностью Оренбургского генерал-губернатора. В 1881 году, после упразднения Оренбургского генерал-губернаторства и Оренбургского военного округа, высшее военное управление войском передается командованию Казанским военным округом, при штабе которого создается специальное казачье отделение. Вопросы гражданского управления в войске были отнесены непосредственно в ведение Главного управления казачьих войск. Через три года, в 1884 г., вышло специальное положение об управлении казачьими отделами войска [46].
Местное самоуправление в войске функционировало на основе «Положения об общественном самоуправлении в казачьих войсках» 1891 года. Причем в предварявшем его «Мнении Государственного Совета» было особо оговорено, что все дела по общественному управлению станиц Оренбургского казачьего войска, находившиеся до этого в ведении губернских правлений Оренбургской и Томской губерний, уездных исправников и уездных начальников этих губерний, передавались в войсковое хозяйственное правление и атаманам отделов Оренбургского казачьего войска [47].
В целом сложившийся порядок высшего и местного управления в войске просуществовал вплоть до 1917 года.
К началу ХХ века высшие органы управления Уральским войском состояли из назначавшегося наказного атамана и войскового хозяйственного правления (управления). Его председателем являлся сам атаман. При этом и атаман, и войсковое правление находились в непосредственном подчинении генерал-губернатора Уральской области [48]. Во главе каждого из трех отделов войска стояли назначавшиеся наказным атаманом атаманы отделов и отдельские управления. На местах, в станицах и поселках, атаманы и члены правлений избирались непосредственно казаками на сходах. Станичные и поселковые атаманы в военном отношении подчинялись атаманам отделов, а в гражданском – уездным начальникам [49].
Иногда наиболее важные вопросы внутренней жизни войска выносились на съезды выборных от станичных обществ, официально называвшиеся войсковыми съездами. Но они созывались весьма редко и проходили сугубо формально по заранее разработанным сценариям. Органы местного казачьего самоуправления работали по нормам «Положения». При этом учитывались законодательные установки, «Мнения Государственного Совета» о том, что Военным советом юридические нормы «Положения» в Уральском казачьем войске могут применяться с теми изменениями, какие потребуются по его местным условиям[5][50].
3
Специфика управления Ростовским и Таганрогским округами объяснялась тем обстоятельством, что они были образованы в 1887 году на основе присоединения к области Войска Донского Ростовского уезда и Таганрогского градоначальства Екатеринославской губернии. Эти два округа ОВД являлись гражданскими, т.е. не имели окружного военного управления. Численность казачьего населения в них была небольшой. Во главе округов не окружные атаманы, а окружные начальники (один по гражданской, и один по военной части). – В. Т.
4
Съезды выборных от станиц, или, как их еще называли, войсковые съезды, помимо Донского существовали и в некоторых других казачьих войсках, в частности в Уральском и Сибирском. Но и там их роль была сугубо формальной. – В. Т.
5
Данная правовая норма распространялась, помимо Уральского казачьего войска, также и на Забайкальское, Амурское, Уссурийское и Семиреченское казачьи войска. – В. Т.