В.Г. Залевский. Конверсии государственных долговых обязательств: историко-правовой анализ
Историческому исследованию конверсий российских (впоследствии советских) долговых обязательств следует предпослать ряд теоретических замечаний, обусловленных сложностью и неоднородностью рассматриваемого института.
Понятие конверсии4 государственного займа определяется как изменение условий государственного займа посредством обмена его облигаций на облигации нового займа, что фактически означает прекращение старого долгового обязательства и возникновение нового. Данная категория отсутствует в традиционной системе гражданского права, но в финансовом праве используется в России уже с XIX в.
В сущности, она схожа с конструкцией классического института гражданского права – новации. Под новацией5 понимается «сделка, по которой взамен старого обязательства устанавливается новое. Для наличности новации необходимо, чтобы новое обязательство устанавливало совершенно новые отношения, а не только преобразование старых. Для действительности новации необходимо также ясно выраженное намерение возобновить старое обязательство в другой форме»6.
Однако вариативность конверсии государственных ценных бумаг, которая осуществляется государством как принудительно, так и добровольно, определяет различное соотношение конкретного вида конверсии с новацией.
Ключевым моментом, демонстрирующим принципиальное различие принудительной конверсии и новации, является произвольный отказ государства от исполнения договора на действующих условиях с одновременным требованием заключить новый договор на иных условиях, отличных от предыдущих. Новация же, как указано, возможна исключительно по соглашению сторон.
В случае добровольного обмена облигаций одного государственного займа на другой, когда держатель может отказаться от него, получив сумму основного долга, различие между конверсией и новацией стирается, вследствие чего понятия становятся равнозначными.
Принимая во внимание указанную двойственность, при анализе конкретной ситуации понятие конверсии нуждается в дополнительной качественной характеристике, определяющей ее принудительный либо добровольный характер. При этом данное деление на протяжении истории усложнялось различными деталями и модификациями.
С экономической точки зрения, осуществляя конверсию своих займов, государство преследовало (и делает это поныне) одну или сразу несколько из указанных целей:
а) уменьшение платежей по государственным долговым обязательствам;
б) унификацию государственного долга;
в) консолидацию текущих долгов;
г) поддержание курса государственных долговых обязательств.
Часто правительства прибегают к конверсии займов как к крайней мере вследствие систематической дефицитности бюджета и принципиальной невозможности выполнить взятые на себя обязательства перед кредиторами.
Конверсия государственных займов Российской империи
Характеризуя ситуацию, сложившуюся в сфере российского государственного кредита во второй половине XIX в., можно с уверенностью утверждать, что конверсионные операции были неизбежны, поскольку огромное количество почти ежегодно выпускаемых государственных займов приводило к чрезвычайной запутанности и разнородности государственного долга7.
Массовые конверсии начались в 90-х годах XIX в., при правительстве С.Ю. Витте, поставившего целью объединить разнородные займы в бессрочную ренту с приемлемым процентом (около 4%).
Право государства на конверсию своих долгов в среде ученых и практиков тогда практически не вызывало сомнений. Объяснение давалось исходя из предположения о равенстве прав государства и частных лиц в обороте. Поскольку частное лицо вправе выкупить свое долговое обязательство, заключенное на тяжелых условиях, то таким же правом должно обладать государство. В этом свете конверсия расценивалась даже не как право, а скорее как обязанность государства – с точки зрения интересов всего народа.
В.Н. Твердохлебов предлагал рассматривать вопрос о праве на конверсию займа как тождественный вопросу о праве на досрочное погашение долга: если должник может погасить долг до срока, то он может и предложить кредитору изменить условия займа8.
Основным принципом осуществлявшихся в России конверсионных операций было недопущение принудительного обмена облигаций ликвидируемого займа на облигации нового с худшими для держателей условиями, что также свидетельствует о доминировании частноправовых принципов в сфере регулирования государственного кредита. Подобный подход нивелировал различие конверсии и новации, причем, как ни странно, действующее законодательство включало лишь положения, касающиеся конверсии, новация же рассматривалась только в научной литературе.
7
Немало сведений о финансовом положении России XIX в. можно почерпнуть из следующих работ: Мигулин П.П. Русский государственный кредит (1769-1906): Опыт историко-критического обзора. В 3 т. Харьков, 1907; Бржеский Н.К. Государственные долги России: Историко-статистическое исследование. Спб., 1884; Кауфман И.И. Бумажно-денежные проекты и экстраординарные финансы // Сборник государственных знаний / Под ред. В.П. Безобразова. Т.VII. Спб., 1879; и др.