В случае с налогом на имущество предприятий без потери экономического смысла его межбюджетного распределения метод централизованного распределения налоговых доходов казначейством или способ распределения налоговых доходов налогоплательщиками самостоятельно по установленным нормативам возможно было бы заменить на второй способ самостоятельного участия налогоплательщиков, заключающийся в межбюджетном распределении налоговых доходов согласно закрепленным за каждым бюджетом налоговым ставкам.
Вместо введения правила о распределении суммы налога между региональными и местными бюджетами в пропорции 50:50 единую ставку налога, составляющую 2 %, можно было бы разделить на две равные по величине налоговые ставки – 1 % и 1 %. Исчисленные с их помощью суммы налога на имущество предприятий самостоятельно уплачивались бы налогоплательщиками в разные бюджеты. При распределении налоговых доходов между региональными и местными бюджетами в соответствии с разделенными ставками налога исключаются негативные последствия процесса централизации, проявляющиеся в виде возможной задержки (причем на неопределенное время) в бюджетах субъектов РФ доли налоговых доходов, законно принадлежащей местным бюджетам.
Вместе с тем данный способ самостоятельного участия налогоплательщиков в межбюджетном распределении налоговых доходов применим только для образования закрепленных налоговых доходов, так как разделение единой налоговой ставки на отдельные ставки подразумевает долгосрочность установленного деления, а следовательно, и норматива зачисления соответствующих доходов в бюджеты разных уровней бюджетной системы.
Следует отметить, что рассмотренный способ межбюджетного распределения налоговых доходов, предполагающий самостоятельное распределение налогоплательщиками между бюджетами разных уровней налоговых доходов согласно закрепленным за каждым бюджетом налоговым ставкам, отдельными исследователями рассматривается среди других используемых в бюджетной сфере методов и способов распределения налоговых доходов как основополагающий и наиболее эффективный вариант межбюджетных отношений, способствующий стабильному течению бюджетного процесса, уверенному планированию налоговых поступлений и прогнозируемому развитию территориальных финансов. Позиция этих исследователей сводится к тому, что межбюджетные отношения необходимо строить на основе разделенных ставок между всеми уровнями бюджетной системы страны. Разделенная налоговая ставка позволит местным органам власти самостоятельно утверждать бюджет до начала финансового года и планировать бюджет стратегического развития, а также стимулировать повышение собираемости налогов.
При рассмотрении методов распределения налоговых доходов между разноуровневыми бюджетами необходимо отметить, что в одних случаях налог уплачивается налогоплательщиком централизованно единой суммой с последующим ее распределением между бюджетами органами федерального казначейства, а в других случаях налогоплательщик может распределять сумму двумя способами: либо на стадии исчисления по отдельным налоговым ставкам распределяет сумму налога по разным бюджетам, либо при уплате исчисленной суммы налога разделяет ее на части, соответствующие нормативам распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы.
Когда налог централизованно единой суммой поступает на счета органов федерального казначейства (это – процесс распределения налогового дохода не вторгается в механизм исчисления самого налога), то действующие на постоянной основе нормативы распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы указываются в БК РФ.
В случае если обязанность по межбюджетному распределению налоговых доходов возлагается на налогоплательщиков, которые самостоятельно, должны будут разделять налог на отдельные суммы для их зачисления в разные бюджеты, то этот метод распределения налоговых доходов непосредственно затрагивает один из двух конструктивных элементов налоговой модели – либо налоговую ставку, либо порядок уплаты налога. В данном случае действующие на постоянной основе нормативы отчислений налоговых доходов должны устанавливаться в соответствующей главе НК РФ, регулирующей правила исчисления и уплаты конкретного (распределяемого) налога.
Что касается регулирующих налоговых доходов, то независимо от того, распределяется сумма налога между бюджетами централизованно органами федерального казначейства либо налогоплательщиками самостоятельно на стадии исчисления или уплаты налога, пропорции отчислений, действующие как правило, в течение одного финансового года, устанавливаются в соответствующем законе о бюджете, который занимает отдельную позицию в системе нормативных правовых актов и не входит в структуру ни БК РФ, ни НК РФ.
Функциям каждого уровня бюджета должны со ответствовать его доходы, что является одним из основополагающих принципов бюджетного федерализма. Налоги являются основным источником доходов бюджетов всех уровней правительства. Следователь но, от методов распределения налогов в государственной системе зависят взаимоотношения между субъектами межправительственных отношений. Важнейшими критериями при оценке налогообложения в экономической теории являются справедливость и эффективность. В настоящее время, наряду с традиционными принципами изучения налоговой политики в межправительственном контексте, используются и новые подходы, что объясняется появлением новых переменных, воз действующих на процесс налогообложения. Так при рас смотрении эффективности налогообложения упор должен быть сделан на потенциальное «локальное искажение», создаваемое дифференцированными подходами к налоговой политике в различных субъектах РФ. При изучении справедливости налогообложения необходимо обращать внимание на то, насколько распределение налогового бремени между резидентами различных субъектов РФ является эквивалентным.
Инструментами бюджетного вертикального выравнивания являются:
– пересмотр сложившейся системы разграничения полномочий (мандатов);
– корректировка дополнительных нормативов отчислений от налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ, закрепляемых за муниципальными образования ми на долгосрочной основе;
– дотации региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований (трансферт общего характера);
– трансфертозамещающие нормативы отчислений от подоходного налога (имеют некоторое сходство с долевым участием в налоговых доходах на основе применения трансфертных формул);
– «отрицательные» трансферты высоко обеспеченных муниципальных образований в соответствующие фонды финансовой поддержки.
К инструментам бюджетного горизонтального выравнивания относятся:[17]
– дотации фондов поддержки муниципальных образований (трансферт общего характера);
– субсидии фондов софинансирования социальных расходов (целевые обусловленные трансферты по текущим расходам);
– субсидии фондов муниципального развития (целевые обусловленные трансферты по капитальным расходам);
– трансфертозамещающие нормативы отчислений от подоходного налога (имеют некоторое сходство с долевым участием в налоговых доходах на основе применения трансфертных формул).
В межправительственном контексте особого внимания заслуживают вертикальные и горизонтальные налоговые соглашения и степень их влияния на «здоровье» межправительственной системы бюджетных отношений.
Межправительственная налоговая политика условно может быть разделена на вертикальную и горизонтальную.
Вертикальная политика нацелена на установление эффективных взаимоотношений между федеральными, региональными и местными властями, т. е. сверху донизу правительственной структуры. Горизонтальная политика основывается на теории налогового выбора региональных и местных правительств.
17