После прекращения существования СССР в декабре 1991 г. новые органы власти России полностью приняли на себя обязательства по обеспечению прав детей. В этот период основной причиной ухудшения детского здоровья стало резкое снижение уровня жизни семей с детьми. В январе-феврале 1992 г. (начало либерализации цен) размеры средней заработной платы и минимального прожиточного уровня сравнялись [140, c. 20], что исключало возможность обеспечения полноценным питанием ребенка в семье. В Российской Федерации начала формироваться социально-экономическая среда (продолжительный кризис в экономике, появление и рост безработицы, увеличение численности бедных семей, снижение финансирования учреждений здравоохранения и т. д.), обусловившая ухудшение здоровья детей, в том числе рост в отдельные периоды младенческой смертности и смертности детей в возрасте 0–4 года (рис. 1).
Рис. 1. Динамика смертности детей в возрасте 0–12 мес, 0–4 года (на 1000 детей соответствующего возраста) и общей смертности (на 1000 человек) в 1990–2006 гг.
Стрелками показаны периоды увеличения указанных показателей в 1993 и 1999 гг. как следствие резкого обострения социально-экономического кризиса в России.
Неблагоприятные процессы в сфере охраны здоровья детей в России стали предметом внимания международного сообщества. В Итоговом докладе Миссии ЮНИСЕФ/ВОЗ с участием ЮНФПА, ПРООН и МПП, прибывшей в Россию в феврале 1992 г. для изучения положения дел в сфере охраны здоровья и благосостояния детей, констатирована «крайне обострившаяся ситуация», которая «фактически не имеет прецедентов». Было отмечено, что экономические трудности «крайне неблагоприятно отражаются на положении большинства семей», за два месяца «цены – особенно на мясо-молочные продукты – выросли в десять раз». В докладе отмечено также, что на грани выживания оказались 60–64 млн человек, значителен «недостаток средств в системе здравоохранения», в середине 1991 г. прекращено производство вакцины против кори, резко сократился охват детей иммунизацией, «социальные лишения, напряженность и нагрузки, ложащиеся на женщин вследствие роста цен на продукты питания, препятствуют грудному вскармливанию». Родители «крайне обеспокоены» будущим своих детей [59].
Анализ федеральных нормативных правовых актов, относящихся к началу 1992 г. и регулирующих вопросы защиты прав детей в России, показал, что уже в этот период проблемы детства начали приобретать признаки предмета государственной политики. В утвержденном распоряжением Президента Российской Федерации [221] «Положении о координационном комитете по вопросам семьи, материнства и детства при Президенте Российской Федерации» в качестве цели деятельности этого органа было указано формирование и реализация государственной семейной политики, а также политики улучшения положения женщин, охраны материнства и детства. Таким образом, в этот период проблемы детства хотя и были вовлечены в сферу решения методами государственной политики, но еще не приобрели статуса ее самостоятельного предмета.
Одним из первых нормативных правовых актов, отражающих формирующуюся стратегию нового государства в области охраны здоровья детей в сложных политических и социально-экономических условиях, стал Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 1992 г. № 543 «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90‑е годы» [257]. Указ предусматривал:
– приоритетное решение задач по обеспечению выживания, защите и развитию детей;
– финансирование (с выделением отдельной строкой) целевых мероприятий по проблемам детства;
– подготовку федеральной программы «Дети России»;
– создание в министерствах и ведомствах специальных структур, занимающихся проблемами детства;
– определение научно обоснованного перечня обязательных бесплатных социальных услуг женщинам и детям, предоставление которых должно быть гарантировано государством;
– разработку национальной программы действий по осуществлению Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей.
В соответствии с данным указом Правительство Российской Федерации подготовило доклад о выполнении в нашей стране Конвенции о правах ребенка для представления в «Комитет по правам ребенка ООН»[6]. В докладе было отмечено, что уменьшение бюджетного финансирования здравоохранения (в первом полугодии 1992 г. – 53,7 % от уровня первого полугодия 1991 г. в сопоставимых ценах) повлекло сокращение гарантированной государством медицинской помощи детям [65].
6
Данный Указ, как и многие другие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также официальные и инициативные документы по проблемам детства, содержит систематическую неточность в наименовании Комитета по правам ребенка, в котором не обозначена его принадлежность к учреждениям системы ООН. Согласно статье 43 Конвенции о правах ребенка, Комитет создан для рассмотрения прогресса, достигнутого государствами-участниками в выполнении обязательств, принятых в соответствии с Конвенцией.