По сложившейся практике, наркомы вначале решали вопросы в Совнаркоме, а потом, в случаях категорического несогласия с решениями товарищей по правительству, апеллировали к Политбюро. В. И. Ленин, признав сложившийся порядок «неправильным», был вынужден тем не менее констатировать: формально даже съезд РКП(б) не в состоянии запретить наркомам «жаловаться в ЦК», поскольку большевистская партия была «единственной правительственной»[367], и нарком принадлежал, с одной стороны, к верхушке советского чиновничества, с другой – к партийной элите. В условиях, когда в Политбюро ЦК РКП(б) вождь уже солировать не мог, он решил вновь вернуться к системе двух партийных центров – Полит- и Оргбюро ЦК РКП(б), восстановить Совнарком в качестве полноправного властного центра (наряду с «центральными органами партии») и даже вернуть статус относительно дееспособного центра власти Президиуму ВЦИК. В условиях нэпа из всех ленинских прожектов восстановление Совнаркома было наиболее логичным.
Навязывая XI съезду РКП(б) разграничение компетенции партийных органов и государственных учреждений, В. И. Ленин попытался сыграть на противоречиях между, с одной стороны, членами Политбюро, не желавшими делиться властью с кем бы то ни было, и, с другой стороны, вчерашними и завтрашними оппозиционерами: Е. А. Преображенским, В. В. Осинским и Д. Б. Рязановым и стоявшими за ними остатками группы демократического централизма и партийной группировки уральских радикалов, которая давно не проявляла себя, но члены которой находились на руководящей работе в партийном и советском аппарате еще со времен Я. М. Свердлова. Е. А. Преображенский, в недавнем прошлом секретарь и член ЦК, «по должности» знакомый с работой Политбюро, заверил съезд, что «мы (в кулуарах обменялся мнениями с товарищами по организационно не оформленной, но активно действующей оппозиции. – С.В.) с огромным удовлетворением выслушали то место речи т. Ленина, где он говорил о необходимости размежеваться в советской и партийной работе на нашем партийном верху. Вы знаете, товарищи, что самым плохим губкомом, который только существует, является тот, который занимается мелочами советской работы, который вместо того, чтобы руководить, чтобы ставить на определенные места людей, давать им определенные права и спрашивать отчеты о сделанной работе, занимается мелкими делами»[368]. Вождь должен был действовать максимально осторожно, поскольку прямо опереться на оппозиционеров было нереально: Е. А. Преображенский предложил съезду отвергнутый в Политбюро, по совету В. И. Ленина, проект создания Экономического бюро ЦК[369], который в случае его принятия неминуемо привел бы к некому подобию Профсоюзной дискуссии, а В. В. Осинский и вовсе завел старую песню о необходимости превращения Совнаркома в «исполнительный орган ВЦИКа»[370] – и это в условиях, когда вождю было необходимо не ослабить правительство, а напротив – усилить его как властный центр, лишь приспособив советский парламент для борьбы с бюрократией в правительстве и его комиссиях.