12. Отважиться на большую демократию (1848–1919)
Победители немедленно воспользовались своим успехом для переустройства союза. Во время обсуждений новой конституции сохранились, однако, старые линии размежевания между мировоззренческими и политическими группировками. Консерваторы надеялись спасти как возможно больше федерализма и тем самым в сущности сохранить суверенитет кантонов; радикалы делали ставку на принцип непосредственного суверенитета народа в едином государстве с однопалатным парламентом. Так сформировался либеральный центр. Разработка новой конституции началась 17 февраля 1848 г. — за пять дней до того, как события в Париже возвестили о начале года европейских революций. Компромисс, найденный в результате обсуждений, обнаруживал самостоятельные решения, несмотря на все наличные образцы в США и Европе. Орган законодательной власти состоял из двух палат. Национальный совет формировался на основе всеобщего избирательного права для мужчин; при этом один депутат приходился на 20 тысяч граждан. Напротив, в Совете кантонов история оставалась живой. Здесь каждый кантон (или, соответственно, полукантон) был представлен двумя депутатами, независимо от своей величины и численности населения. Федеральное собрание, состоявшее из депутатов обеих палат, избирало Федеральный совет в количестве семи человек, действовавший как коллегиальный орган, но de facto разделенный на отдельные ведомства, между которыми осуществлялась ротация. Члены Федерального совета должны были по истечении срока своих полномочий в три (позже четыре) года идти на переизбрание, в котором им редко отказывали. Кроме того, Федеральное собрание назначало на один год федерального президента, который как Primus inter pares[39] председательствовал в коллегии и представлял Швейцарию в мире. До 1920 г. федеральный президент был преимущественно главой политического департамента, то есть министром иностранных дел.
Уникальным в рамках евроатлантического конституционного развития было (и остается) положение Федерального совета по отношению к парламенту. Избрание его членов, конечно, в той мере зависело от соотношения сил между партиями, в какой оно отражалось в Федеральном собрании. Но результаты выборов в Национальный совет отнюдь не оказывали неизбежного непосредственного воздействия на состав высшего органа исполнительной власти. Этот состав подбирался скорее в соответствии с особым принципом голосования за партии и личности одновременно. В нем вырисовывалось усилие, имевшее целью в зародыше пресечь возможность исключительного положения отдельных руководящих лиц, которое могло бы возникнуть в случае их вовлечения в коллегию. Вместе с тем несомненным было стремление придать высшему национальному правительственному органу как можно большую неуязвимость от партийной суматохи. И это тоже исторический рефлекс, а с учетом опыта Гельветической республики — прямо-таки урок истории.
Федеральная конституция была до сентября 1848 г. принята 15 с половиной из 22 кантонов и вслед за тем по решению тагзатцунга вступила в силу. По сравнению с принципами 1815 г. и более древними швейцарскими традициями, предполагавшими единогласие, это означало революционный разрыв с действующим правом. Однако сопротивления этому Fait accompli[40] не последовало. Положение либеральных и радикальных победителей было слишком гегемонистским. К тому же конституция оказалась способной к развитию. Так, статья 111 предусматривала пересмотры основного закона, а статья 113 даже инициативу по пересмотру. Право на полный пересмотр было дополнено в 1891 г. правом законодательной инициативы на частичный пересмотр. Это стало приемлемым не в последнюю очередь благодаря хорошо дозированной неопределенности. Так, в статье 1 кантоны характеризовались как суверенные, в статье 3, напротив, только в той мере как суверенные, в какой этот суверенитет не ограничивался федеральной конституцией. Эти сивилловы или соломоновы формулировки оставляли открытыми свободные пространства для трактовок. Впоследствии упомянутые пространства были заполнены преимущественно в пользу союза. В 1848 г. он был наделен скромными полномочиями. Его компетенция охватывала поначалу внешнюю и внутреннюю безопасность и тем самым внешнюю и военную политику, а также таможенные и монетные дела и почту.
Действовавшее избирательное право, основанное на мажоритарной системе, в течение 70 лет давало свободомыслящей партийной группировке либералов и радикалов уверенное большинство в обеих законодательных палатах. Однако на кантональном уровне спектр правящих сил отличался куда большей неоднородностью уже в последующее десятилетие. Так, во Фрибуре и Валлисе господствовавшее радикальное меньшинство демократическим путем сменилось консервативными правительствами. Даже если в 1855 г. в Тессине еще имел место путч либералов против их радикальных и консервативных противников, то в долговременной перспективе все свидетельствовало об ориентации на компромисс. Предпосылка этого заключалась, с одной стороны, в том, что в отдельных кантонах, например в Берне и Люцерне, представители политического меньшинства были кооптированы в правительства. С другой стороны, обострявшееся в 1860-е гг. противоречие между либералами и радикалами нового типа в долгосрочной перспективе способствовало преодолению традиционных антагонизмов. Именно последние были двигателем пересмотра конституции, который в 1874 г. укрепил национально-государственную сплоченность и форсировал демократизацию. Так союз, упрочившийся в финансовом отношении, получил дополнительные военные полномочия, а также расширенные компетенции в сфере юстиции (постоянный федеральный суд с местопребыванием в Лозанне) и в школьной политике. Но самые большие последствия имело внутреннее преобразование, состоявшее во введении факультативного референдума по федеральным законам и обязательным для всех союзным постановлениям. 30 тысяч голосов полноправных граждан или восемь кантонов могли в будущем добиваться проведения народных опросов по этому поводу. Таким способом политический руководящий слой был сильнее, чем в какой-либо другой европейской стране, подчинен контролю с помощью плебисцитов. Демократизация 1874 г. способствовала интеграции католической части населения благодаря тому, что теперь консервативные референдумы могли блокировать законопроекты свободомыслящего большинства. (За 70 лет до этого стремление к интеграции выразилось в избрании в Федеральный совет представителя консервативно-католического меньшинства, жителя Люцерна Йозефа Цемпа.)