Вместе с тем цели могут быть обобщены в законах для более или менее крупных сфер общественной жизни. «Цель как регулятор включается в сеть нормативного регулирования, где оба потока – нормативный и целевой – соединяются»[112]. Г.В. Мальцев отмечает, что закрепление целей в законе является оправданным и необходимым в тех случаях, когда предмет регулирования соответствующего законодательного акта отличается особой сложностью, многослойностью, противоречивостью, когда у законодателя имеется потребность в использовании всех доступных ему юридико-технических средств для того, чтобы вопреки возможным противодействиям и просто случайностям направить практику применения закона в нужное русло[113]. По мнению М.И. Милушина, при формировании комплексных нормативных актов определяющим является фактор целеполагания – стремление государства к достижению определенных практических результатов (удобство обозрения определенного комплекса норм, объединение норм, направленных конкретному адресату, ит. д.)[114].
В юридической литературе имеются разные точки зрения относительно предмета комплексной отрасли права. Так, М.И. Милушин при исследовании комплексных отраслей в законодательстве отмечает специфику предмета таких образований. Ученый пишет, что изменение общественной жизни ведет к тому, что предмет правового регулирования все более усложняется, углубляется, дифференцируется. В современной России право все чаще регулирует сложные комплексы общественных отношений. Расширяются масштабы влияния права на экономические, демографические, миграционные процессы, научно-технические программы. В управленческой плоскости предмет правового регулирования рассматривается как система следующих элементов: социальные ситуации; комплексы (крупные стройки, целевые программы); социальные процессы[115].
Можно, конечно, спорить с подобным подходом, но вполне очевидно, что предмет правового регулирования есть многоуровневое, многослойное, полифункциональное явление[116].
Для правовой науки России на современном этапе характерно выделение среди многочисленных и разнообразных объектов правового регулирования лишь небольшой части относительно обособленных и простых отношений, регулирование которых можно целиком осуществить с помощью одной или нескольких обособленных правовых норм. Гораздо чаще в качестве объекта правового регулирования выступают не отдельные отношения, а целые комплексы многообразных и разнородных общественных отношений, тесно связанных между собой и в силу этого оказывающих взаимное воздействие друг на друга. В последнем случае возникает потребность в таком правовом регулировании, которое соответствует комплексному характеру объекта правового регулирования.
Учитывая вышеизложенное, отметим, что предмет правового регулирования не является достаточно определенным, поскольку общественные отношения многообразны, имеют ряд уровней. Однако предметный критерий позволяет выделить не только существующие подразделения правовой системы, но и новые сферы правового регулирования. Возникновение нового элемента в системе права ведет к возникновению новых составляющих, которые находятся в некой иной плоскости, чем основные отрасли права.
Сферу действия комплексных правовых образований предлагается разделить на собственный (неразделяемый) предмет правового регулирования и совместный (разделяемый) предмет правового регулирования. Хотя комплексные отрасли права и включает нормы различных отраслей права, тем не менее они имеют единый предмет регулирования. Например, А.Н. Костюков рассматривает муниципальное право как комплексную отрасль права и полагает, что предмет муниципального права можно дифференцировать по основаниям, характеризующим местное самоуправление как многообразное и разностороннее явление социальной действительности, в котором исчерпывающе проявляются такие общетеоретические признаки предмета правового регулирования, как единство, универсальность и структурированность. Предмет муниципального права един, потому что местное самоуправление, исходя из сущностных начал социальной деятельности, вбирает в себя разнородный поведенческий материал как единая сфера общественной жизни государства. Он универсален, потому что в местном самоуправлении естественным образом сосуществуют социальные и технические системы, образующие особые деятельностные структуры в низовых территориальных сообществах[117].
114
Милушин, М.И. Проблемы формирования комплексных образований в законодательстве России: автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2003. – С. 8.
116
Милушин, М.И. Формирование комплексных образований в системе законодательства Российской Федерации. – С. 15–16.
117
Костюков, А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права (предмет, принципы, режимы, конструкции, система): автореф. дис… д-ра юрид. наук: 12.00.02. – Екатеринбург, 2003. – С. 58.