Глава 4
Всем стройся!
Наша страна уникальна и требует соответствующей системы управления.
Российская Федерация – официальное название нашей страны. И слово «Федерация», по замыслу авторов Конституции 1993 г., должно было нести вполне понятную смысловую нагрузку.
Будучи в составе СССР, Россия также называлась «Российская Федерация», но в советское время никто не придавал особого значения второму слову в этом сочетании. Все области, края и республики, входившие в состав РСФСР, обладали равными правами, а вернее, полным их отсутствием. Сам Советский Союз управлялся как унитарное государство, хотя внешние признаки федеративного устройства в нем присутствовали. В союзных республиках были свои парламенты, свои правительства и даже временами свои законы. Но все это не отменяло той практики, когда управление строилось через вертикаль власти того времени, через структуры КПСС, которые пронизывали всю страну. В Советском Союзе не существовало никакого законодательного разделения прав и ответственности между центром и республиками, не говоря уже о таком же разделении между Россией и входившими в ее состав областями (республиками); в Советском Союзе (и в РСФСР) не существовало системы бюджетного федерализма, которая подразумевает установленное законом распределение бюджетных доходов и расходных обязательств между различными уровнями власти.
Накануне распада СССР ситуация начала быстро меняться. 26 апреля 1990 г. был принят закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», который, с одной стороны, зафиксировал разделение полномочий между центром и республиками, а с другой – еще больше запутал ситуацию, так как в нем устанавливались общие принципы взаимоотношений союзных республик и входивших в их состав автономных образований (республик, областей, округов), но при этом никак не определялся статус краев и областей, не являвшихся автономными (национальными) образованиями[106].
С августа по октябрь 1990 г. в РСФСР пошел процесс, получивший название «парад суверенитетов» автономных республик, начало которому положила известная фраза, произнесенная 6 августа 1990 г. в Казани Борисом Ельциным, который в конце мая того же года стал председателем Верховного Совета РСФСР: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить». Ельцин, уже начавший борьбу за власть с союзным центром, и его окружение воспринимали принятый в СССР закон как покушение на территориальную целостность России – на основе этого закона 16 российских автономий могли стать независимыми от РСФСР. Поэтому стремление Ельцина перетащить автономные республики на свою сторону было понятным. Но последствия сказанного оказались гораздо более серьезными, чем можно было ожидать.
Одна за другой республики, входившие в РСФСР, стали провозглашать свои декларации о суверенитете[107], хотя и не ставили напрямую вопрос о полной государственной независимости. Однако в декларации о суверенитете Татарии, принятой в конце августа, уже отсутствовало упоминание о том, что республика входит в состав РСФСР, зато было сказано, что она является субъектом международного права[108]. В конце октября аналогичную декларацию приняла Иркутская область, вынеся на повестку дня вопрос об асимметричности федеративного устройства России, о неравенстве прав субъектов Федерации.
После распада СССР необходимость урегулирования федеративных отношений в России стала очевидной. 31 марта 1992 г. в Москве был подписан Федеративный договор, который зафиксировал разделение полномочий между Федерацией и регионами[109]. Принятая в декабре 1993 г. новая Конституция России закрепила конституционный характер федерации: в ней содержалась отдельная глава о федеративном устройстве страны. Но в отличие, например, от Конституции США, которая перечисляет все полномочия федеральных властей, отдавая все остальные на уровень штатов, российская Конституция содержала весьма спорную конструкцию, в которой, помимо компетенции федерального центра, содержалось перечисление сфер совместного ведения центра и регионов. И только те вопросы, которые не входили в эти два перечня, были в полном ведении регионов. Конституция России, помимо этого, ничего не говорит о компетенциях местного самоуправления, кроме упоминания о том, что им остаются все полномочия, за исключением отнесенных к ведению федерального центра, регионов или их совместному ведению.
106
Еще больше ситуацию запутывала норма закона, уравнивавшая в отдельных вопросах союзные и автономные республики, глася, что «в области экономического и социально-культурного строительства на своей территории автономная республика имеет те же права, что и союзная республика, за исключением тех, которые по соглашению между ними относятся к ведению союзной республики» (http://www.constitution20.ru/en/documents/61).
107
Карелия (09.08.1990 г.), Коми (11.10.1990 г.), Татария (31.08.1990 г.), Удмуртия и Якутия (27.09.1990 г.), Чукотка, Адыгея (05.10.1990 г.), Бурятия (07.10.1990 г.), Башкирия (11.10.1990 г.), Калмыкия (19.10.1990 г.), Марий Эл (22.10.1990 г.), Чувашия (24.10.1990 г.), Ямало-Ненецкий округ (17.10.1990 г.), Горный Алтай (25.10.1990 г.).
108
На этом основании на протяжении всего 1991 г. Татария претендовала на самостоятельное вхождение в обновляющийся Советский Союз.
109
Федеративный договор был подписан всеми субъектами Российской Федерации, кроме Татарии и Чечни. Башкирия подписала документ на особых условиях, которые предоставляли республике больше прав по управлению государственным имуществом и больше прав на получение бюджетных доходов, чем остальным регионам.