Введение практики фактического назначения губернаторов решениями президента поставило в начале 2005 г. региональных лидеров перед циничным выбором, внятно сформулированным Кремлем, – или стать членами «Единой России», или потерять должность. Подавляющее большинство не колебалось с выбором и вступило в прокремлевскую партию, заодно возглавив списки «Единой России» на выборах в региональные парламенты. Таким образом, Кремль возложил на губернаторов ответственность за результаты голосования в регионах и стал направлять им свои прогнозы результатов голосования, которые воспринимались в регионах как приказы. Невыполнение приказа каралось увольнением.
Новые правила были хорошо понятны и Кремлю, и губернаторам. Владимир Путин так сформулировал их: «…Может ли результат [ «Единой России»] на выборах… отразиться на их [губернаторов] служебном положении либо быть критерием оценки их деятельности [?]… там, где напрямую губернаторы участвовали в выборах и не добились положительного результата, все-таки это говорит об уровне поддержки или об отсутствии такой поддержки со стороны граждан, проживающих в той или другой территории. И в некоторых случаях я бы на месте руководителей регионов подумал, не подать ли президенту прошение об отставке»[162].
Оппозиция президентским инициативам на этот раз сформировалась в нижней палате парламента, однако ее силы были явно недостаточны – противникам президентских инициатив не удалось получить поддержку большинства Думы для обращения в Конституционный суд на предмет толкования статьи Основного Закона относительно самостоятельности регионов при образовании своих органов власти[163], а также о праве граждан на свободные выборы. Чуть позднее стал понятен реальный уровень поддержки Кремля в Думе – в первом чтении за президентский законопроект проголосовало 80 % депутатов. Федеративное устройство России было ликвидировано – отныне назначения на губернаторские должности исходили только из Кремля, российские граждане были лишены возможности избирать руководителей регионов[164], которые стали теперь гораздо больше заинтересованы в благосклонности Кремля, нежели в поддержке и одобрении населения. Одновременно с этим граждане России потеряли право влиять на расклад голосов в региональных парламентах, большинство в которых заведомо получали те партии, лидеры которых присягали на верность Кремлю и чьи списки допускались до выборов. Таким образом, выстроенная вертикаль власти была, по мнению Владимира Путина, единственным способом управления страной.
В декабре 2011 г. в Москве прошли многочисленные акции протеста, вызванные массовыми фальсификациями при подсчете голосов на выборах в Думу. Среди выдвинутых протестующими лозунгов требование возврата прямых выборов губернаторов занимало одно из первых мест. Хотя формально президент Медведев отказался от встречи с протестующими, он фактически согласился с их требованиями и предложил отказаться от практики назначения губернаторов, вернувшись к прямым выборам.
Но премьер-министр Владимир Путин, который к тому времени уже объявил о своем решении вернуться на пост президента в мае 2012 г., вспоминая застарелые страхи, никоим образом не хотел потерять контроль над губернаторами. 15 декабря, видимо, уже зная, что Медведев готов пойти на уступки, отвечая на вопрос о возможности возвращения прямых выборов губернаторов, он буквально на ходу импровизирует и пытается сконструировать новую концепцию, заявляя, что «обязательно нужно сохранить вот этот фильтр на уровне президента, чтобы отсекать приход во власть людей, которые будут опираться на какие-то полукриминальные или, не дай Бог, сепаратистские силы». «…Можно, чтобы все партии, которые приходят в региональный парламент, предлагали президенту своих кандидатов на должность губернатора. Вот эти предложения проходят через президентский фильтр, и он вносит эти кандидатуры уже не на депутатов Заксобрания, а на прямое тайное голосование всего населения, проживающего в регионе». Категорически возражая против прямых выборов губернаторов, Путин не менее категорично заявляет, что право президента на увольнение губернаторов должно оставаться в законе. «И, конечно, за президентом нужно будет оставить негативный контроль, то есть право отстранения от должности в случае совершения каких-то действий, связанных с осуществлением властных полномочий губернатором»[165].
163
Впрочем, к этому времени Кремль уже был уверен в полной лояльности Конституционного суда и не опасался такого обращения. «Коммерсантъ» приводит на этот счет цитату своего источника в администрации президента, сказавшего: «“Единая Россия” могла бы поддержать запрос: КС дал бы толкование 11-й статьи, и все вопросы были бы сняты, – пояснил источник. – Однако единороссы не могут поддержать инициативу оппозиции по идеологическим соображениям» (http://www.kommersant.ru/doc/520967).
164
В ходе прохождения президентского законопроекта через парламент активно обсуждалось предложение отказаться от прямых выборов мэров российских городов, передав эту функцию губернаторам в качестве «компенсации» за их подчинение Кремлю. Однако на тот момент Путин не готов к этому, в ответ на прямой вопрос на эту тему он отвечает: «Все возможно, но думаю, нецелесообразно, потому что из Москвы и даже из крупного регионального центра не дотянуться до эффективного решения всех стоящих на местах проблем, невозможно отследить ремонты крыш, дорог, решение тех многочисленных задач, которые стоят перед муниципалитетами» (http://kremlin.ru/events/president/transcripts/22690).