Когда «медведевский» законопроект был внесен в Государственную думу в январе 2012 г., в нем не было никаких фильтров, упомянутых Путиным. Возможно, это свидетельствовало о различии позиций президента и премьера, но скорее просто говорило о том, что кремлевская администрация не успела сконструировать новые правила. Через месяц Путин повторил свое требование сохранения контроля за назначением губернаторов, используя немного расширенную аргументацию: «Да, общество сейчас подошло к [прямым выборам]… Но мы проходили период, когда вот эти прямые выборы к чему свелись? За спиной кандидатов сразу встают местные олигархические структуры, а подчас и криминал, которые оказывают прямое давление на этот процесс… поэтому нужен какой-то фильтр, нужны какие-то элементы сдержек и противовесов»[166].
В начале апреля 2012 г., после принятия законопроекта в первом чтении, что означало утверждение его концепции, Дмитрий Медведев, который досиживал последние дни в президентском кресле и уже лишился возможности продвигать свои новации, объявил о внесении поправки в законопроект, установившей «муниципальный фильтр» для кандидатов на пост губернатора[167]. Этот фильтр требует от всех кандидатов на пост губернатора собирать в свою поддержку подписи от 5 до 10 % от общего числа муниципальных депутатов в регионе[168], причем эти депутаты должны представлять не менее трех четвертых всех муниципальных образований[169]. Хотя внешне эта схема исключала прямое участие президента в отборе кандидатов, в действительности она оказалась намного более изуверской, чем та, о которой говорил Путин. На протяжении предшествующих 10 лет Кремль последовательно лишал муниципалитеты прав и финансовых ресурсов, передавая их на уровень регионов. В результате муниципальные депутаты были практически отстранены от принятия каких-либо решений, даже начинающие политики не проявляли интереса к участию в муниципальных выборах, а большинство мест в муниципальных собраниях занимали работники бюджетных учреждений, которых номинировала туда прокремлевская «Единая Россия». Кроме нее, ни одна другая партия не могла собрать достаточное количество подписей в поддержку своих кандидатов на губернаторских выборах, что фактически перечеркнуло формально зафиксированную в законе идею прямых и свободных выборов. Конечно, не удивило то, что Конституционный суд России в декабре 2012 г. признал такое надругательство над конституционными нормами соответствующим Основному Закону?[170]
Возвращение якобы прямых выборов губернаторов, очевидно, не привело к росту политической активности и конкуренции в регионах, а их результаты, по сути, мало чем отличались от практики назначения губернаторов президентом. Так, в ходе прямых выборов губернаторов в период 2000–2004 гг. только в одном случае из трех разрыв между победителем и вторым кандидатом превышал 50 %, более чем в половине случаев для выявления победителей требовался второй тур голосования, а почти в 30 % случаев действующий губернатор проигрывал выборы. После введения новой схемы выборов их результаты стали практически всегда предсказуемыми. На графике. 4.1 хорошо видно, что из 87 проведенных в 2012–2017 гг. выборных кампаний лишь в одном случае понадобился второй тур и лишь один действующий руководитель региона не смог переизбраться.
Убедившись, что придуманная конструкция хорошо работает и гарантирует избрание лишь одобренных кандидатов, Кремль решил пойти дальше и начал разрывать связи между губернаторами и местными элитами, направляя в качестве своих кандидатов выходцев из других регионов. Для этого на вооружение был взят нехитрый технологический прием: губернатора, переизбрания которого Кремль не хотел, вынуждали подать заявление о добровольной отставке за несколько месяцев до истечения полномочий[171], а на его место назначался избранный Кремлем исполняющий обязанности, который получал возможность расставить лояльных себе чиновников на руководящие посты в регионе и тем самым гарантировать 100 %-ное использование в своих интересах административного ресурса на выборах.
Результаты выборов губернаторов в сентябре 2018 г., на первый взгляд, могут создать впечатление того, что ситуация резко изменилась – в 4 из 22 регионах, где прошли прямые выборы, в первом туре действующие губернаторы, представлявшие «Единую Россию», не смогли победить, а во втором туре двое (Владимирская область и Хабаровский край) из них с разгромным счетом проиграли, один (Хакассия) отказался от участия в повторном голосовании, а еще в одном регионе (Приморский край) фальсификации итогов голосования достигли такого масштаба, что результаты выборов были отменены. Кроме того, в трех из 16 регионов, где проходили выборы парламентов, «Единая Россия» заняла второе место в голосовании по партийным спискам. Однако в интерпретации этих результатов нужно быть крайне осторожным: в июне 2018 г. правительство внесло в Государственную думу законопроект о повышении с 1 января 2019 г. пенсионного возраста с 60 до 65 лет для мужчин и с 55 до 63 лет для женщин, который встретил решительное неприятие в общественном мнении, более 90 % россиян выступили против такого решения. Несмотря на это в июле законопроект был принят Государственной думой в первом чтении, за него голосовали только депутаты от «Единой России». Внесение этого законопроекта вызвало резкое падение рейтингов поддержки президента Путина и премьера Медведева и вылилось в протестное голосование в ряде российских регионов, где избиратели готовы были голосовать за малоизвестных кандидатов. Очевидно, что «пенсионный фактор» сыграл огромную роль в изменении политической позиции многих россиян, но неизвестно, насколько устойчивыми окажутся такие настроения и смогут ли они сохраниться до следующего раунда региональных выборов (сентябрь 2019 г.), не говоря уже о выборах в Государственную думу (сентябрь 2021 г.).
171
Сначала это делалось за три-четыре месяца до выборов, потом за шесть-семь месяцев, потом практически за год.