Одним из важнейших элементов государственной власти является возможность управления государственными финансами, бюджетом. Любое федеративное государство предусматривает систему фискального федерализма, которая устанавливает правила распределения бюджетных доходов и расходов между различными уровнями государственной власти, а также правила (принципы) оказания финансовой помощи от вышестоящего уровня власти нижестоящему.
Как и во многих элементах государственного устройства, Россия не унаследовала от Советского Союза не только системы фискального федерализма, но и какой-либо основы для нее. Практически до конца существования СССР в государстве не имелось налоговой системы, которая была введена в России в первой половине 1992 г.
Если вспомнить «парад суверенитетов» российских регионов 1990–1991 гг., то будет неудивительно, что бюджетные отношения Федерации и ее субъектов в первые годы после развала СССР строились хаотически, на основе индивидуальных соглашений о распределении налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами. При этом у федерального правительства не было единой концепции выстраивания фискальных взаимоотношений с регионами, и в силу разного политического веса региональных руководителей им удавалось или не удавалось добиться для своих регионов каких-либо преимуществ по сравнению с «конкурентами».
Начиная с 1994 г. правительство стало постепенно выстраивать единообразную систему фискальных взаимоотношений с регионами, которые получили определенную налоговую самостоятельность, в частности право самим определять ставку налога на прибыль в части, поступающей в региональные бюджеты (при этом был ограничен максимальный размер ставки); региональные и местные власти получили право вводить собственные – региональные и местные – налоги, не предусмотренные федеральным законодательством[172]. В рамках закона о федеральном бюджете стали предприниматься попытки фиксировать нормативы распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней; внутри федерального бюджета был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого на основе единой формулы распределялись между регионами в виде финансовой помощи. Конечно, этот процесс не был гладким и спокойным, и правильнее будет сказать, что многие из условий формирования и использования этого фонда определялись в результате длительных итеративных переговоров при обсуждении закона о бюджете как в Государственной думе, так и в Совете Федерации. Тем не менее налицо было общее движение от индивидуальных договоренностей с региональными властями к регулированию фискальных отношений Федерации и регионов с помощью системы объявленных критериев. Сокращение субъективизма в сфере распределения федеральной финансовой помощи проявилось, в частности, в росте средств федерального бюджета, перераспределяемых через ФФПР – к 1998 г. в рамках ФФПР удалось сконцентрировать 80 % средств, которые федеральный бюджет перераспределял в пользу регионов (против 10 % в 1994 г. и 49 % в 1997 г.)[173].
172
Это решение, правда, имело сильные негативные последствия, и с начала 1997 г. региональные и местные власти лишились этого права.
173
При этом значительная часть инвестиционных расходов федерального бюджета (так называемые федеральные целевые программы) осуществлялась на территории регионов на основании решений правительства, которые не фиксировались законом. Кроме того, в руках правительства (Минфина) были бюджетные ссуды и средства, передаваемые региональным бюджетам в ходе осуществления так называемых взаимных расчетов, когда регионы получали компенсацию за финансирование части федеральных расходов на своей территории. Формально ни то, ни другое не было регламентированными видами финансовой помощи, но оба механизма активно использовались Федерацией для балансирования доходов и расходов региональных бюджетов.