Нельзя рисовать «реформу Козака» только черными красками, в ней было много правильных идей. Так, принятие бюджетной программы «Развитие судебной системы на 2002–2006 гг.» позволило резко увеличить финансирование и уровень технической оснащенности[204] российских судов, увеличить количество судей[205] и снизить нагрузку на них[206], поднять зарплаты судей[207], показало резкое изменение отношения власти к проблемам судей и не могло не вызвать благодарность судейского сообщества.
Однако увеличение бюджетного финансирования стало своеобразным «троянским конем» для судейского сообщества, которое, воспользовавшись полученными благами, незаметно попало в административную ловушку. Дело в том, что суды не получили права самостоятельно принимать решения об использовании выделенных из бюджета средств. Дополнительное бюджетное финансирование – как текущие расходы, так и капиталовложения – планировалось Минфином, который, как и в других бюджетных программах, ставил целевые показатели для получающих бюджетные деньги ведомств. В самих по себе целевых показателях нет ничего плохого, и это может (и должно) быть нормальным инструментом управления государственными расходами. Вопрос в том, что эти показатели должны быть адекватны задачам, которые решают получающие бюджетные деньги ведомства. В случае с судебной системой это явно не так. Хотя, по словам первого заместителя руководителя Судебного департамента Владимира Максимова, бюджетная программа дала «хорошие возможности для внедрения ориентированного на результат бюджетирования»[208], во главу угла были поставлены формальные показатели (например, количество поступивших и рассмотренных в установленные сроки дел), часть которых входила в явное противоречие с принципом независимости судей.
Одним из важнейших для бюрократической системы показателей деятельности судов первой инстанции стало количество их решений, отмененных вышестоящими судами. Исходя из этого показателя руководители судов получали продвижение по иерархической лестнице, в зависимости от него суды могли получить от Судебного департамента большее или меньшее финансирование на развитие своей материальной базы, большее или меньшее количество квартир для судей и сотрудников аппаратов судов.
Внешне вполне адекватный способ оценки качества работы в российских реалиях привел к тому, что практически в любой момент вышестоящий судья мог позвонить председателю суда первой инстанции и высказать свое мнение об исходе рассмотрения того или иного дела. Председатель суда, зная позицию вышестоящего судьи, транслировал полученную установку судье, рассматривающему данное дело, который очень хорошо понимал, что отмена вынесенного им приговора создаст различного рода проблемы и для него, и для его коллег.
Но наш разговор сосредоточен вокруг главного вопроса – как эта реформа повлияла на укрепление или ослабление независимости суда, способствовала она или нет становлению в России верховенства права. И здесь важно подчеркнуть, что основные новации, содержавшиеся в поправках к закону «О статусе судей», внесенных президентом в Думу, были направлены на качественное изменение положения судей в России, резкое снижение гарантий их независимости. Согласно концептуальным основам построения судебной системы верховенство права гарантируется независимостью судей от исполнительной власти, их неприкосновенностью и несменяемостью. Судебная реформа 2001 г. повела наступление по всем этим направлениям.
Самым первым решением Кремля было проведение чистки судейского сообщества: пожизненное назначение судей заменено возрастным пределом – судей, достигших 65 лет, заставили уходить в отставку, сделав введенную поправку нормой обратного действия[209]. Это позволило Кремлю вывести из состава Верховного суда и Высшего арбитражного суда многих опытных судей, которые играли важную роль в процессе создания судебной системы в 1990-е гг. Кроме того, были «зачищены» составы областных судов, а также смещены со своих позиций многие председатели судов. Неудивительно, что на место уволенных судей приходили более молодые, но абсолютно лояльные президентской администрации, которая стала играть решающую роль в судейских назначениях.
204
В системе судов общей юрисдикции в 2001 г. из 2717 зданий судов 719 располагались в не приспособленных для осуществления правосудия помещениях. В аварийном состоянии находилось 162 здания (http://librisum.com/court/cohis100.htm).
205
В начале 2003 г. к работе приступили 5000 мировых судей; на рассмотрении у них оказалось 70 % гражданских дел и 30 % – уголовных.
206
Средняя нагрузка на судью общей юрисдикции сократилась с 45,4 до 23,2 дела в месяц (http://fcp.economy.gov.ru/npd/doklad2005.htm). Но уже в 2009 г. председатель ВАС Антон Иванов сказал: «Научно обоснованная норма нагрузки на судью – 15 дел в месяц. Наши судьи рассматривают в среднем по 45, а некоторые и по 100 дел» (http://vremya.ru/2009/222/46/242923.html).
207
Среднюю заработную плату судей программой было намечено довести к 2006 г. до 28,5 тысячи рублей в месяц. Однако после индексации среднемесячная заработная плата судей к концу 2005 г. составила около 59 тысяч рублей.
208
209
Всего через три месяца после вступления данной нормы в действие возрастной предел для судей был увеличен до 70 лет, но на этот раз норма не имела обратной силы – судьи, которые были уволены по достижении 65-летнего возраста, не получили права на восстановление в должности.