На несколько лет данная Инструкция стала единственным нормативным документом центральной власти, регламентирующим порядок проведения выборов в Советы и определявшим круг лиц лишенных избирательных прав. Связано это было с тем, что с одной стороны местным советам предоставлялась известная свобода действий, которая выражалась в том, что на местах составлялись собственные избирательные инструкции. Особенно это было распространено в сельских местностях. С другой стороны в условиях гражданской войны и военного коммунизма Центр нередко прибегал к сохранению свей власти на местах к недемократическим, насильственным действиям, что выражалось в отмене результатов выборов, назначении на выборные должности нужных людей и т. д. Характерной чертой инструкции 1918 г. было то, что она отличалась большой неконкретностью в части определения контингента лишенных избирательных прав. В результате местные Советы при выработке собственных избирательных инструкций произвольно устанавливали критерии, по которым допускались или не допускались к выборам те или иные лица.
Центральные органы власти как-то пытались контролировать эти процессы. На места рассылались особые списки-приложения к избирательной инструкции, в которых «указывались специальные признаки лиц, которые принадлежали к свергнутому революцией и воюющему против неё классу»[39]. Тем не менее, провинциальные Советы и избирательные комиссии действовали в вопросе лишения или предоставления избирательных прав весьма самостоятельно. Обобщая опыт проведения выборов, в разных губерниях России в 1918–1921 гг. видный советский юрист М. Владимирский отмечал: «Казалось бы, что после трехлетнего существования советской власти было бы лишним ещё раз напоминать о том, что власть в Советской России принадлежит только трудящимся. Однако практика показывает обратное. Нередко на избирательное собрание проникают кулаки; иногда, правда редко, привлекают к выборам почти всё взрослое население села»[40].
Нередко возникал при проведении выборов на селе вопрос о допуске на них тех, кто занимал различные административные должности при царском режиме. Чаще всего обращались с запросами о своём праве участия в выборах бывшие сельские старосты, волостные старшины, сотские и десятские. М. Владимирский, указав на то, что эти люди хотя и не принадлежали к штату полиции, но фактически исполняли полицейские функции, писал: «По точному смыслу Конституции… эти лица не лишены избирательных прав, однако избирательные комиссии… должны с особой осторожностью и лишь после тщательного опроса допускать этих лиц к выборам»[41]. Мотивировалось это ещё и тем, что большинство представителей сельской администрации состояло из представителей кулачества и зажиточного крестьянства.
Ещё сложнее была ситуация в городах, поскольку инструкции о выборах в городские Советы не было до самого конца гражданской войны. Здесь также при организации избирательных кампаний руководствовались местными законами и инструкциями. Чаще всего в городах при организации выборов в 1918–1921 гг. наряду с категориями граждан лишенных права голоса по 65-ой статье Конституции лишали избирательных прав «ещё некоторые категории из группы советских служащих»[42]. Главным образом в эту категорию попадали бывшие крупные промышленники, фабриканты, помещики, чиновники, занимавшие в царское время крупные административные должности. В тех местностях, где советская власть устанавливалась после длительной вооруженной борьбы (Сибирь, Дальний Восток, Архангельская губерния, Южный Урал) лишали избирательных прав тех, кто работал в учреждениях или служил в вооруженных формированиях прежних режимов. Однако если брать ситуацию в целом по стране лишение избирательных прав осуществлялось в полном объёме только там, где недавно проходили боевые действия и в непосредственной близости от фронтов[43].
39
Рейснер М. А. Конституция РСФСР // Энциклопедический словарь «Гранат». М., 1926. Т. 41–1. Стб. 282.