Санкционирование (как способ правотворчества) для социалистических правовых систем характерно главным образом в связи с особенностями социалистической демократии, с многообразием форм участия трудящихся в правотворческом процессе.
Правотворчество — сложное социальное явление, имеющее управленческую природу.
Если рассматривать правотворчество только с точки зрения его фактического содержания, образующих его организационных действий, то оно охватывается понятием «правотворческая деятельность», или «правотворческий процесс»[319].
Правотворческий процесс в указанном смысле представляет собой сложную систему организационных действий. Это процесс, так сказать, технологии создания нормативно-правового акта, состоящий из последовательных операций, в результате осуществления которых в правовую систему вливается новый официально действующий акт[320]. Правотворческий процесс — длящаяся во времени, регламентированная юридическими нормами деятельность.
От правотворческой деятельности следует отличать ее процедурно-организационные формы. Последние выражаются в регламентированном правовом порядке совершения правотворческих операций, представляющем собой процедуру особого рода, которая качественно отличается от процессуальных форм правосудия (1.16.6.).
В правотворческом процессе, завершающемся изданием юридического нормативного акта, имеет существенное значение не только процедура прохождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, но и процедура его подготовки. При этом определяющим в правотворческой процедуре является решение компетентного органа о выработке проекта. Это — первичное для официальной правотворческой процедуры действие, в котором и выражается политическое решение о необходимости тех или иных преобразований в нормативном содержании правовой системы.
Несмотря на сделанные в литературе возражения[321], все же, надо полагать, есть основания для того, чтобы более широко трактовать понятие «правотворческая (законодательная) инициатива». Ведь только что упомянутое решение компетентных органов есть в строгом смысле инициатива, касающаяся издания акта и дающая ход всему правотворческому процессу. Внесение же подготовленного проекта в правотворческий орган (действие, к которому в литературе обычно сводят правотворческую инициативу) — это и с фактической, и с юридической сторон продолжение юридически значимой инициативы об издании акта. Отсюда, в частности, следует, что субъектами правотворческой инициативы и там и здесь должны быть одни и те же компетентные органы.
Правотворческая деятельность выражается в правотворческих актах (решениях), т. е. юридических действиях, которые, как и всякие юридические акты, порождают те или иные правовые последствия, в данном случае последствия, касающиеся возведения господствующей воли в закон[322]. Эти акты могут быть промежуточными (например, решение о подготовке проекта закона, акт законодательной инициативы и др.) и основными — правотворческие решения, акт правотворчества в строгом смысле, т. е. юридические действия компетентных органов, выступающие в качестве результата правотворческого процесса и порождающие итоговое в правотворчестве последствие — установление, отмену или изменение юридических норм.
Объективированный в документальном виде акт правотворчества является юридическим источником соответствующих юридических норм и одновременно формой их юридически-официального бытия, существования.
Таковы, в частности, нормативные юридические акты, прецедентные индивидуальные (в основном судебные) акты[323]. Причем здесь, при характеристике юридических источников, под актом понимается уже не юридическое действие как таковое, а действие, внешне объективированное, внешнее выражение государственной воли в ее документальном виде, т. е. акт-документ. В соответствии с характером внешних форм бытия юридических норм различаются три основных вида юридических источников[324]:
а) нормативный юридический акт,
б) прецедентный индивидуальный (в основном судебный) акт,
в) санкционированный обычай. В некоторых правовых системах, в частности, при их становлении, значение юридических источников приобретают формы правосознания, правовой идеологии[325].
Как свидетельствует история права, одной из доминирующих тенденций в развитии юридических источников является все большее повышение удельного веса нормативных юридических актов, в наибольшей мере соответствующих природе права, его свойствам (в особенности, формальной определенности юридических норм), актов, которые обеспечивают целенаправленное, динамичное развитие данной правовой системы и в то же время наиболее целесообразны и удобны на практике. Характерно, что даже для тех примитивных, неразвитых правовых систем рабовладельческой и феодальной формаций, в которых господствовал санкционированный обычай, была закономерна тенденция издания сборников обычаев, опирающихся на них судебных решений, получавших со временем все более обобщенное формулирование. В социалистическом же обществе нормативный юридический акт представляет собой единственный, в сущности, юридический источник права.
Указывая на принципиальное единство актов правотворчества и формы выражения права, их совмещение в юридических источниках, необходимо видеть и существующие между ними различия. Такие различия выражают функциональные особенности актов правотворчества как правотворческих решений и форм существования юридических норм, и это подчас проявляется также внешне, в том, что может произойти известное разъединение «в натуре» форм установления и форм выражения юридических норм. Функция акта правотворчества — разовое, строго индивидуальное воздействие на правовую систему: ввести новую норму, отменить устаревшую и т. д. Функция формы выражения права — длящаяся, стабильная: быть носителем действующих юридических норм, «местом» их реального бытия.
Правотворческая функция и функция внешнего бытия права могут обособляться в кодифицированных областях законодательства.
Так, в правотворческой практике Советского государства выработался порядок, при котором различаются «акт утверждения», т. е. акт, выполняющий преимущественно правотворческую функцию, и сам по себе кодифицированный акт — форма существования, реального бытия данной системы норм (к ним присоединяется третий акт — акт, устанавливающий порядок введения в действие основ или кодексов). Например, Кодекс законов о труде РСФСР был принят Верховным Советом РСФСР в декабре 1971 года путем издания особого закона, который так и озаглавлен: «Закон Российской Советской Федеративной Социалистической Республики об утверждении Кодекса законов о труде РСФСР». В последующем издаваемые в данной области нормативные акты выполняют в основном правотворческую функцию: они производят преобразования в правовой системе путем внесения дополнений или изменений в кодифицированный акт. Носителем же данной системы норм, их внешней формой остается преимущественно этот кодифицированный акт.
Дополнительно несколько слов о необходимости строгого различения следующих ранее упомянутых понятий: «правотворческое решение», «юридическая норма», «нормативный юридический акт». Если первое (правотворческое решение) представляет собой итоговое юридически значимое действие, которое вносит те или иные преобразования в нормативное содержание правовой системы, а второе (юридическая норма) — реальный результат правотворческого акта, то третье (нормативный юридический акт) — это уже акт-документ, внешняя форма бытия, официального «пребывания» юридических норм.
319
Такая постановка проблемы правотворчества и правотворческой деятельности предложена А. С. Пиголкиным (см.: Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. — Автореф. докт. дисс. М., 1972, с. 6 и след).
320
См.: Правотворчество в СССР. Под ред. А.В. Мицкевича, с. 149–152; Понятие «технологический» в широком смысле, пишет Б.В. Дрейшев, полностью отражает содержание правотворческого процесса как процесса создания нормативного акта (см.: Дрейшев Б.В. Правотворческие отношения в советском государственном управлении, с. 75).
322
О более широкой трактовке правотворческого решения (охватывающего и начальные фазы формирования права) см.: Халфина Р.О. Проблемы советского правотворчества. — Сов государство и право, 1980, № 11, с. 34–38.
323
Следует признать в принципе конструктивной все более крепнущую в литературе мысль о том, что юридические источники являются одновременно и формами установления, и формами выражения юридических норм (см.: Правотворчество в СССР. Под ред. А.В. Мицкевича, с. 44).
324
Необходимо обратить внимание на обоснованность и плодотворность использования специального термина «источник права» при характеристике форм установления и выражения юридических норм. Ведь соответствующие объективированные формы являются носителями юридических норм; причем эта их функция обусловлена как раз тем, что существует единство (во всяком случае в принципе, в основе) между формами установления и выражения юридических норм. Да и с фактической стороны юридические нормативные акты, санкционированные обычаи и др. есть не что иное, как именно источники: это — тот единственный «резервуар», в котором пребывают юридические нормы.
Отсюда понятно, почему предложения о замене термина «источник права» термином «форма права», термином многозначным и потому неопределенным, не были восприняты ни наукой, ни практикой. См. по этому вопросу: Общая теория советского права, с. 129–132; Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия, с. 581.
325
В Курсе марксистско-ленинской общей теории государства и права указывается на следующие разновидности источников права: 1) закон, 2) нормативные акты органов государственного управления, 3) обычай, 4) судебная практика и судебный прецедент, 5) юридическая наука, 6) нормативные акты общественных организаций, 7) нормативные акты частных организаций, 8) договор (см.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия, с. 584–591). Перечисленные виды источников права укладываются в трехчленную классификацию (нормативные акты, санкционированный обычай, прецедентные индивидуальные акты); исключение составляют только юридическая наука, точнее, формы правосознания, правовой идеологии, которые в некоторые исторические периоды (например, ius respon-dendi в римском праве), а также при становлении ряда юридических систем действительно выступали в виде источника права.