В литературе по праву и истории аналогичных политических институтов (конституант) Нового и Новейшего времени сформулированы основные вопросы, делающие возможным аналитическое исследование их вклада. Как показано в современной литературе по сравнительному изучению конституционных ассамблей, возможна типология конституант по следующим критериям:
– кем и каким образом она создана: сделано это на основании существующей конституции или вопреки ее нормам; каков способ ее образования – неправовой (переворот) или правовой (реформа) и что представляет изначально планируемый порядок деятельности (определяющий правовые рамки и социальные ожидания общества);
– каков реальный объем зафиксированных полномочий, которыми располагает учредительная власть: вся полнота власти или ограничение ее объема (конституцией или законодательным актом, на основании которого она создана);
– каков порядок и степень демократизма формирования конституант: являются они выборными, самопровозглашенными, назначаемыми или предполагают какой-либо иной комбинированный порядок формирования; как различаются по мандату представителей (императивный или свободный мандат);
– каков характер их институциональной и корпоративной организации: допускают ли они формирование политических партий внутри себя; являются они однопалатными или двухпалатными; каковы преследуемые цели и общая обстановка их деятельности; как утверждаются результаты их деятельности (принадлежит им последнее слово в утверждении конституции или она передается на референдум);
– каково место конституанты в системе институтов переходного периода: как будут строиться отношения с правительством в период разработки новой конституции; была ли предварительно ограничена их деятельность во времени или нет;
– каков порядок разрешения возможных конфликтов между конституирующей и конституционной властью: возможно ли достижение консенсуса или разрыв между ними оказывается неизбежен;
– какова роль конституанты в политическом процессе переходного периода: какие факторы оказываются определяющими для успеха легитимации конституционных достижений и их реализации. Наконец, каковы результаты деятельности конституанты в сравнительной перспективе.
Анализ краткого опыта подготовки и деятельности российской конституанты по этим параметрам позволяет вписать ее в сравнительный контекст. Целенаправленное изучение русских архивов и материалов французских Национальных архивов и Национальной библиотеки по этой проблематике позволяет констатировать, что Французская революция являлась одновременно моделью конструирования российской конституанты и в то же время сравнительным эталоном при ее интерпретации как для французских, так и для русских современников[338]. Становится возможным определить роль Учредительного собрания в системе институтов переходного периода русской революции, а также понять его значение в русской политической и гражданско-правовой традиции.
2. Кем и каким образом создана Конституанта: от законов Старого порядка к революционному порядку
Учредительное собрание готовилось Временным правительством, само название которого подчеркивало эту его техническую функцию. В то же время прерогативы самого Временного правительства оспаривались другими центрами власти и вызывали сомнения с юридической точки зрения[339]. Именно поэтому данная проблема была вынесена на первое заседание Временного правительства (2 марта 1917 г.), в ходе которого министр-председатель «возбудил вопрос о необходимости точно определить объем власти, которой должно пользоваться Временное правительство до установления Учредительным собранием формы правления и основных законов Российского государства, равным образом, как о взаимоотношениях Временного правительства к Временному комитету Государственной думы»[340].
Определение объема власти могло быть осуществлено путем установления того, какие политические институты должны унаследовать власть, принадлежавшую до революции монарху. Ими могли стать Государственная дума IV созыва, Комитет Государственной думы и Временное правительство. Решение вопроса в пользу Временного правительства сделало его центральной инстанцией при подготовке Учредительного собрания, отодвигая от этого другие политические институты. Это исключало, например, возможность формирования конституанты на основе Государственной думы – вариант, позволявший быстро и эффективно решить проблему обеспечения конституционной преемственности новой власти. Возобладавшее решение о том, что «вся полнота власти, принадлежащая монарху, должна считаться переданной не Государственной думе, а Временному правительству», минуя Думу и Комитет, означало разрыв конституционной преемственности, фактически – государственный переворот. Осознание данного факта разрыва конституционной преемственности уже в момент начала работы правительства документировано в заседании: «Нет оснований полагать, что Временное правительство во время перерывов занятий Государственной думой может издавать меры законодательного характера, применяя порядок, установленный ст. 87 “Основных законов”, так как после происшедшего государственного переворота основные законы Российского государства должны считаться недействительными и Временному правительству надлежит установить как в области законодательства, так и управления те нормы, которые оно признает соответствующими в данный момент»[341].
338
Архивные документы о подготовке Учредительного собрания включают материалы следующих учреждений: Юридическое совещание при Временном правительстве; Особое совещание для изготовления проекта положения о выборах в Учредительное собрание; Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия; Канцелярия Всероссийского Учредительного собрания (ГАРФ); документы политических партий (РГАСПИ): Ф. 17 (ЦК РСДРП); Ф. 274 (Эсеры); Ф. 275 (Меньшевики), а также личные фонды (в частности, фонд Ф. Ф. Кокошкина) (ГАРФ. Ф. 1190).
Основной массив документации французского представительства в России сконцентрирован в Национальных архивах (секция 7). Мы использовали также документы архива А. Тома, где содержатся отчеты дипломатических и военных представителей Франции в России и документы фонда Франко-русской ассоциации и Института живых восточных языков. Общий обзор см. в кн.:
Документальные публикации проектов эпохи Учредительного собрания: Учредительное Собрание. Стенографический отчет. Печатается по распоряжению председателя Учредительного Собрания. Пг., Типография Аренд. Акц. О-ва «Дом печати», 1918; Временное правительство и Учредительное собрание // Красный архив. 1928. Т. 3 (28); Учредительное Собрание. Россия 1918. Стенограмма и другие документы. М., 1991; Конституционные проекты в России XVIII–XX вв. М., 2000.
339
340
Запись первого заседания Временного Правительства от 2 марта 1917 г. (запись проф. В. И. Сторожева) // Архив новейшей истории России. М., 2001. Т. 1 (Март – апрель 1917 г.) // Приложение № 1. С. 385–386 (Журналы заседаний Временного правительства) // Архив новейшей истории России / Отв. ред. Б. Ф. Додонов. Сост. Е. Д. Гринько и О. В. Лавинская. М., 2001. Т. 1 (Март – апрель 1917 г.) (Общее название публикации: Архив новейшей истории России / Под ред. В. А. Козлова и С. В. Мироненко. Т. VII–VIII. Журналы заседаний Временного правительства. Март – октябрь 1917 г. В 4 томах).
341
Запись первого заседания Временного Правительства от 2 марта 1917 г. // Там же. С. 385–386.