В истории есть множество примеров того, как парламенты отказывались удовлетворить финансовые запросы королей и королев на содержание двора и даже на ведение войн. На протяжении веков парламент никогда не предоставлял деньги сам и не инициировал расходов, а лишь удовлетворял требование монарха (а впоследствии правительства). Палата общин считала, что ее роль состоит в том, чтобы навязывать режим строгой экономии экстравагантным королевским особам. Своей кульминации эта борьба достигла в принятии Закона о цивильном листе в 1830 году, который ограничил монарха определенной суммой, предоставляемой ему или ей на личные расходы и содержание двора.[48] Так завершился процесс, длившийся весь XVIII век, на протяжении которого парламент сражался за то, чтобы взять в свои руки контроль над гражданскими расходами. В XVII–XVIII веках цивильный лист использовался для оплаты всех гражданских пенсий и жалованья служащим в администрации, в армии и на флоте.
Прошлое все еще хранит свой отпечаток на процедуре предоставления парламентом «средств и ассигнований», хотя королей и их министров теперь сменил кабинет. Сегодня инициатива в отношении государственных расходов и увеличения или снижения налогов исходит от кабинета. Парламент может отказаться предоставить — полностью или частично — деньги, требуемые кабинетом, то есть он может отклонить налоговые предложения правительства или понизить ставку налога, но ни оппозиция, ни рядовые депутаты от любой партии не могут выступить с предложением увеличить налог или ввести новый, вынеся его на рассмотрение и голосование парламента. Депутаты не могут вносить и собственных законопроектов, подразумевающих существенное увеличение государственных расходов.
Парламент не участвует в общем планировании государственных расходов и распределении налогообложения, если не считать возможности для депутатов высказать свое мнение в ходе дебатов или «правительственного часа». Он может вносить постепенные изменения, но и только. Можно было бы сделать гораздо больше, чтобы улучшить изучение парламентом государственных финансов, хотя уже были предприняты кое-какие важные шаги для оптимизации процедуры, проведения более дельных и лучше спланированных дебатов, а палата общин и ее специальные комитеты стали получать больше информации. Процедура по-прежнему опирается на традиции прошлого. Все бразды правления держит в своих руках правительство, если за его спиной — парламентское большинство; оно решает, сколько потратить и каким образом, какие налоги ввести, чтобы покрыть эти расходы. Палата общин не может изменить правительственные планы расходов, чтобы, скажем, потратить меньше на оборону и больше на здравоохранение и образование. Правительство даже может оказаться в проигрыше после дебатов по Белой книге государственных расходов, но при этом не изменить своей стратегии, попросту проигнорировав результат голосования. Лорд Барнетт (бывший главный секретарь министерства финансов) с грустной иронией рассказывал о своей работе в министерстве: когда правительство лейбористов проиграло голосование по Белой книге 1976 года — «это уже некоторым образом вошло в привычку из-за воздержания некоторых членов правительственной фракции». Оппозиция проголосовала против Белой книги государственных расходов, что случалось довольно часто, а некоторые из депутатов правительственной фракции воздержались по той причине, что предлагаемые расходы на оборону слишком высоки; перевес голосов был столь невелик, что нескольких воздержавшихся оказалось достаточно, чтобы провалить голосование. Позже правительство изменило свои планы расходов, но не из-за результатов голосования, а в связи с экономической обстановкой.
У парламента есть много способов отслеживать финансовую политику правительства: представление проекта бюджета, голосование по проекту, законопроект о Государственном фонде, законопроекты об ассигнованиях и, разумеется, дебаты по бюджету. На практике все это сводится только к праву покритиковать, используемому в основном оппозицией. Обсуждение бюджета — самое привычное дело, однако финансовые дебаты этим не ограничиваются.
В марте-апреле каждого года, после нескольких недель обдумывания стандартной ставки подоходного налога и прочих мер, министр финансов выходит из дверей дома № 11 на Даунинг-стрит с красной коробкой, в которой находится речь о бюджете, и отправляется с ней в палату общин. Она всегда строится по той же схеме: обзор национальной экономики, расчеты возможных доходов и расходов в грядущем финансовом году и план увеличения налогов для их покрытия.
48
Цивильный лист оплачивает расходы на персонал, государственные визиты, общественные мероприятия и официальные развлечения. Размер цивильного листа определяется парламентом каждые 10 лет; неистраченные деньги переносятся на следующий период. В 2003 году лист составил около 9,9 миллиона ф. сг. Вдобавок каждый год королева получает из бюджета грант помощи на обслуживание имущества (15,3 миллиона ф. ст. в 2003/04 году) для оплаты содержания королевских резиденций, а также грант на королевские путешествия (5,9 миллиона ф. ст). Доходы от поместий короны (которыми не может пользоваться королева) значительно превышают цивильный лист и гранты: в 2003/04 году они пополнили казну на 170 миллионов ф. ст., а парламентское финансирование двора составило около 40 миллионов ф. ст.