Как отмечает В.Б. Аверьянов, отнюдь не функции, а именно цели и задачи являются базовым структуроформирующим фактором.[37] Однако любая задача реализуется путем осуществления функций. Конечный смысл целевого подхода заключается в возможности определения на его основе всех функций, необходимых для выполнения целей и задач организации как системы. Поэтому следует говорить не о сопоставлении и противопоставлении функционального и целевого подхода, а о дополнении и усилении функционального подхода целевым аспектом.
Таким образом, мы можем определить функциюкак основное направление деятельности субъекта или объекта системы, в котором выражается его сущность и социальное назначение, цели и задачи.
Итак, функция есть деятельность, работа. Однако какова природа этой деятельности? Является ли она произвольной, осуществляемой всецело по усмотрению людей или объективно обусловленной? В чем сущность, содержание функций управления? Любая ли деятельность по управлению является его функцией? Чтобы ответить на эти вопросы надо разобраться, что является функциями управления вообще и функциями муниципального управления в частности.
Существуют различные точки зрения на этот вопрос. Проблема функций управления широко освещается в социально-управленческой,[38] экономической[39] и юридической[40] литературе. В последнее время наиболее важные ее аспекты стали предметом специальных монографических[41] и диссертационных[42] исследований. Однако в целом единого понимания этого термина еще не достигнуто.
Швейцарский автор Г. Кендэ считает, что заслуга введения в теорию и практику организации предприятия понятия функции принадлежит Файолю – основателю классической школы управления.[43] В современной западной литературе по управлению предприятием нет четкого разграничения в понятиях функции, функции управления предприятием, функции предприятия, функции организации управления и т. д.[44]
Известный французский экономист Дж. Обер Крие говорит о социальной функции предприятия, о функции-цели, функции-задаче, функции-операции, о функциях как видах деятельности; он различает важнейшие (основные) и дополнительные функции.[45]
В.Г. Афанасьев функциями называет операции и действия, составляющие стадии управления, которые в совокупности своей представляют содержание управленческого процесса. К ним он относит: выработку и принятие решения, организацию, регулирование, корректирование, учет и контроль.
Г.И. Петров правильно рассматривает функции как составные части управления, но предлагает именовать первые “элементами” управления, учитывая, что самоуправление есть социальная функция.[46] Представляется, что замена “функций” термином “элементы” не уточняет, а, напротив, как бы “размывает” понятие функций управления, поскольку элементами можно называть не только функции, но и многие другие стороны управленческой деятельности, в частности ее стадии и методы.
В.М. Манохин под функцией управления понимает «такую часть регулирования деятельности социально-общественного объединения, которая имеет относительно обособленный и самостоятельный характер и свою целеустремленность».
Своеобразен подход В.А. Юсупова: “Функции управления можно охарактеризовать как потенциальную возможность или необходимость действовать определенным образом в определенных условиях”. Наряду с этим он вводит понятие “реализация функций управления”. Это – пишет он – “процесс материализации потенциальной возможности или необходимости, т. е. непосредственная деятельность, которая может осуществляться в самых различных формах”.[47]
Выясняя природу, сущность и содержание функций государственного управления, интересную позицию занял В.Б. Аверьянов, определяя функции управления как “относительно самостоятельные и однородные части содержания управленческой деятельности, в которых выражено властно-организующее воздействие субъекта управления, направленное на обеспечение жизненно важных потребностей взаимодействующего с ним и адекватного ему управляемого объекта”.[48] Эта позиция наиболее близка к занимаемой нами и будет более подробно рассмотрена, когда речь зайдет о структурно-функциональных связях должностных лиц.
38
См.: Белых А.К. Политическая организация общества и социалистическое управление. М., 1967; Основин В.С. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971; Петров Г.И. Основы советского социального управления. М., 1974.
39
Петров А.С. Основы организации управления промышленным производством (Методологические проблемы). М., 1969; Алымов А.Н. и др. Управление производством в современных условиях. Киев, 1973; Функции и структура органов управления, их совершенствование. М., 1973.
40
См.: Аверьянов В.Б. Организация аппарата государственного управления. Киев, 1985; Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968; Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. М., 1969; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972; Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М., 1972; Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974; Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления; Юсупов В.А. Право и советское государственное управление (административно-правовой аспект проблемы). Казань, 1976; Государственное управление в СССР в условиях научно-технической революции. М., 1978 и др.
41
См.: Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев, 1979; Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976; Смирнов Б.В. Функции управления социалистическим производством.
42
См.: Симонян Л.А. Функции советского государственного управления. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1977.
48
Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев, 1979. С. 114.