Исторически понятие государственной службы стало формироваться в ХУ111 веке, в эпоху просвещенного абсолютизма, когда служение князю, государю, государству или иному предводителю постепенно вытеснялось служением Отечеству. В дореволюционной России это понятие применялось для обозначения рода и места работы не только служащих "по определению правительства", но и лиц, занимающих выборные должности в органах земского и городского самоуправления, а также в дворянских сословных организациях. Иначе говоря, государственная служба не сводилась к работе в государственном аппарате.
В годы Советской власти государственная служба распространялась на особый вид трудовой деятельности, осуществляемый на профессиональной основе сотрудниками государственных органов за определенную плату. Специального закона о государственной службе не существовало, хотя о ней в той или иной мере говорилось в нормативных правовых актах, регулирующих жизнедеятельность правительства, министерств и ведомств, местных советов и их исполнительных органов.
В настоящее время в России действуют Федеральный закон от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации",[248] Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Президентом РФ 22 декабря 1993 г.[249], Указ Президента РФ от 24 сентября 2002 г. "О внесении дополнений и изменений в некоторые указы Президента Российской Федерации по вопросам федеральной государственной службы"[250] и некоторые другие подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие службу в тех или иных звеньях государственного механизма (например, Положение о службе в органах внутренних дел, утвержденное Верховным Советом РФ 23 декабря 1992 г.[251]). В субъектах федерации есть законы или подзаконные нормативно-правовые акты, определяющие государственную службу в их органах. Однако в них государственная служба трактуется не всегда одинаково.
Так, в Законе РТ "О государственной службе"[252], принятом Верховным Советом Татарстана в феврале 1994 года, под государственной службой понимается "осуществление должностных полномочий по выполнению целей и функций государства" в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной властей, но с оговоркой, что на государственной службе не состоят судьи, граждане, временно работающие в государственных органах, организациях, учреждениях по трудовым контрактам, а также вспомогательно-технический персонал" (ст.1). Здесь, с одной стороны, к государственной службе отнесена работа только должностных лиц аппарата, принятых бессрочно, с другой - из всех выборных должностей лишь на судей не распространяется государственная служба. Если учесть, что временный трудовой договор может заключаться сроком до пяти лет, а из выборных лиц состоят все представительные учреждения и многие органы исполнительной власти, то становится очевидным неоправданное сужение понятия государственной службы в этом законе.
В упомянутом выше Положении о службе в органах внутренних дел РФ такой службой признается работа всех сотрудников, состоящих в должностях рядового и начальствующего состава или в кадрах, которым присваиваются специальные звания (ст.1). В этом документе, как видим, понятие службы в органах МВД, т.е. в одном из важнейших звеньев исполнительной власти, трактуется значительно шире, поскольку оно не привязывается к аппарату, включает в себя и "не аппаратных" сотрудников.
Представляется, что на государственной службе находятся все должностные лица и иные сотрудники представительной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти, за исключением вспомогательно-технического персонала, род занятий которого не зависит от того, в государственных или в негосударственных структурах он осуществляется. Это связано с тем, что государственным задачам и функциям "служат" все ветви власти со всеми своими сотрудниками, осуществляющими те или иные полномочия (права и обязанности) именно в силу служебного долга, благодаря занимаемой должности. И президенты, и депутаты, и члены правительства, и прокуроры, и судьи, и многие другие работники тех или иных звеньев государственного механизма находятся на государственной службе, выполняют государственные функции, но каждый по-своему, в соответствии с задачами и полномочиями, определенными в законе.
248
Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 18 февраля 1999 г., 7 ноября 2000 г.).
249
Указ Президента РФ от 9 августа 1995 г. N 834 "О внесении дополнений в акты Президента Российской Федерации о федеральной государственной службе" (с изм. и доп. от 19 января 2000 г.).
250
Указ Президента РФ от 24 сентября 2002 г. N 1069 "О внесении дополнений и изменений в некоторые указы Президента Российской Федерации по вопросам федеральной государственной службы".
251
Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. N 4202-I "Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации" (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г.).